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食品安全管理中的行政问责制研究

作者2021-07-24 11:27未知

[摘要]

 
近年来我国食品安全管理领域的问责取得了显著成效,但仍存在许多亟待解决的问题,如问责制度化程度不高,问责不健全等。文章旨在通过对这些问题的阐述,并以此为契机提出一些可供参考的借鉴。
 
[关键词]食品安全;行政问责;行政问责制
[中图分类号]D 922
[文献标识码]A
[文章编号]1673-1190-(2009)03-0006-02
 
建立健全行政问责制,是强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求;是推进依法行政、建设法治政府的重要保证;也是“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”、建设人民满意的服务型政府的迫切需要。现阶段我国政府行政问责才刚刚起步,“官员问责”还存在着一些问题。本文通过对我国食品安全现状及近几年发生的几起重大食品安全事故问责情况进行分析,理清我国行政问责制存在的问题,在此基础上,提出我国食品安全管理中行政问责制的完善建议。

一、行政问责制概念界定

 
自2003年SARS事件相关责任官员辞职开始,行政问责制开始进入我国政治和行政领域之中。目前,国内学者对于行政问责的概念,尚未形成一致性的观点。
周亚越认为,行政问责制是指“特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范”。这个界定阐明了行政问责制的几个关键要素:问责主体、问责客体(各级政府及其公务员)、问责的后果(承担否定性结果)和问责的范围(承担的职责和义务的履行情况),应该说是一个较为科学和准确的界定。但这个界定遗漏了一个关键要素,那就是问责的程序———通过什么样的方式和途径来问责。
周仲秋认为,行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制,即行政自律机制。所谓行政自律机制,是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。这个界定将政府视为实施行政问责的积极主体,因此是一种自律机制,但事实上很多时候实施行政问责的动力和压力来自政府部门之外,行政问责的主体来自政府部门之外。这里的“行政责任”应作广义的理解,是指政府责任,一般意义上的政府特指行政机关,所以政府责任通常也称为行政责任。
基于上述分析,笔者认为,行政问责制是特定的问责主体针对各级政府及其行政人员承担的职责和义务的履行情况进行监督和审查,对不履行或不正确履行的,依据法定程序追究其责任,使其承担否定性后果。

二、食品安全管理中领域行政问责制发展的现状及存在的问题

 
我国大规模的行政问责始于2003年“非典”期间,前卫生部长和北京市长两位政府高官因未能恪尽职守而被去职,之后不断追究了在重大安全事故、环境污染等方面失职或有重要责任的行政官员。特别是2008年发生的“三鹿奶粉”事件,所引发的“问责风波”在社会上造成极大影响,同时也为食品药品行业监管体制引入“问责制”起到强有力的促进作用。目前我国政府在食品安全管理中的问责工作取得显著成效,主要表现在:

(一)相关法律法规得以不断完善

 
如2004年国务院发布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》,国家质监总局发布了《关于大力整顿食品生产加工确保食品安全的通知》,2008年9月1日起《食品标识管理规定》开始正式施行。卫生部颁布了涉及食品、食物中毒等方面的部门规章,如《生活饮用水卫生监督管理办法》、《食物中毒事故处理办法》等。此外,在今年的两会上《食品安全法》也得以高票通过,并将于2009年6月1日起开始实施。

(二)一批官员因重大食品安全事故而受到处理

 
如在阜阳劣质奶粉事件中,有关地方政府和监管部门的97名责任人员受到处理。阜阳市人民政府市长刘庆强等9名官员受到行政记大过、责令辞职等不同处分。三鹿奶粉事件被批露以后,河北省省委常委、石家庄市委书记吴显国被免职,国家质量监督检验检疫总局局长李长江引咎辞职。

(三)食品安全问题已经纳入《国家食品药品安全“十一五”规划》,食品安全问题日益成为我国政府工作的重中之重。

 
但是现阶段我国行政责任追究仍然存在较大的问题,导致问责不断,事故频繁现象的出现。究其原因,主要有两个方面:其一是由于食品安全管理过程中存在的一些制度缺陷导致问责不力。其二是因为在很长一段时间内,我国并没有一套完备的行政责任制度,问责主要还停留在运动式问责状态

(一)食品安全管理过程中存在的问题

 
1.食品行业国家免检制度导致第三方监督缺位。作为我国第三方检测机构的质监部门于2000年推出了产品质量免检制度。产品获得免检资格后,质监部门原则上不再对生产企业进行实地审查,不再要求企业进行产品送样检测。免检资格有效期为3年,期满后还可重新申报。质监部门设计这一制度的初衷是为了减轻企业负担,避免重复检查,这应该说是有其合理性的。但在实施过程中,免检制度暴露出了许多缺陷,对食品行业而言问题更甚。因为一旦某厂家的食品被列入免检范围,就意味着“第三方检测”从此缺位,消费者只能依靠其品牌来作识别。而现实中,“国家免检”也正是被当作产品宣传的一大卖点,成为其品牌信号的一个佐证。根据最初的设计,免检制度还配合有一套动态管理方案,并不等于“不检”。例如,国家质检总局每年会组织对免检产品开展专项监督抽查,不合格的一律撤销其免检资格;省级质量技术监督部门负责对免检企业进行日常监管,必要时可抽查产品质量;生产企业对其产品必须检验合格后方可出厂销售。但从实践来看,这些动态管理很可能是流于形式,效果并不理想。此次作为国家免检产品的三鹿奶粉出现重大安全事故,充分暴露出食品行业免检制度中存在的漏洞。尽管2008年9月17日,国家质检总局发布公告,决定停止所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格,相关企业要立即停止其国家免检资格的相关宣传活动,其生产的产品和印制在包装上已使用的国家免检标志也不再有效。但是笔者认为仅仅停止免检制度尚且不够,还需要进一步专门加强对食品行业的日常质检,如此才能确保重大食品安全事故的频繁发生。
2.分段式的食品安全管理体系导致多头监管或监管空白。目前,中国的食品安全管理体系实行分段管理,从农田到餐桌涉及卫生、农业、质量技术监督、工商、商务、城管等多部门,存在权力配置不科学,监管组织体系多头或空白,各行政主体间或内部协调性差等问题,例如,我国《食品卫生法》第三条规定“:国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”卫生部门负责食品卫生监督的主要职责,但“国务院有关部门”又涉及食品药品监督管理、质量技术监督、工商行政管理、农业、商务、粮食、出入境检验检疫等10多个部门。另外,相关社会中间组织在法律授权或者行政机关委托情形下,也可成为行政主体,其权力与行政机关并没有真正协调。结果各监管组织以部门利益为中心,进行趋利性的博弈,可获利的监管是多头,无利益的监管则是空白。

(二)行政问责制自身存在的问题

 

1.行政问责的制度化水平较低。

 
目前,我国食品安全领域的行政问责主要还是停留在问责风暴的水平上,缺乏制度性问责的规范性和连续性。并且行政问责缺乏一部根本性的大法,目前现有的相关法律法规中对事故责任人的责任规定不尽一致而且较为笼统,导致在问责过程中莫衷一是,出现混乱。
 

2.公民参与行政问责的深度不够

 
在正式的代议制民主中,公民并没有任何控制政府的具体权力,公民是通过选出的代表而非自己参与政府事务。因而,选举只是允许公民从政府之外以代表的形式对政府进行问责。但是公民选出的代表与政府官员之间存在着信息不对称的深层次问题,代表不可能了解选任官的每一个决策。事实上在行政问责这一问题上,公民参与深度是有限的,仅仅停留在协商式参与基础上,甚至有时候会处于“失语”状态。
 

3.重事后问责而忽略事前和事中问责,造成“问责链”的断裂。

 
目前我国的行政问责主要是出了事故后对相关责任人进行问责,这种事后问责,对于事故已造成的损失无法弥补,缺乏事故的预警机制。事实上,问责是包含政府决策时的事前问责,政策执行过程中的事中问责以及出了事故后的事后问责在内的完整的一条“问责链”,重事后问责而忽略事前和事中问责的做法,造成了整条“问责链”的断裂,无法从根本上避免重大事故的发生,事故发生后的沉淀成本也无法收回。

三、完善食品安全管理中行政问责制的对策

 

(一)建立统一协调、权责明晰的食品安全监管体系,完善食品安全的问责主体建设

 
问责的主体方面应该延续由食品药品监管、质量技术监督、工商、卫生等多部门共同监管的模式,切实发挥各部门职能作用,按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,理顺食品安全监管职能,明确责任。按照责权一致的原则,建立食品安全监管责任制和部门内部责任追究制,逐步实现对食品生产、流通、消费的各个环节的监督。
 

(二)制定行政问责法,将问责纳入法制化轨道

 
当前,从追究纪律和法律责任的角度看,我国已经建立了比较完善的问责规定,如《公务员法》《国家公务员处分条例》《关于特大安全事故行政责任追究的规定》以及食品质量安全法律责任方面的《卫生部行政复议与行政应诉管理办法》、《食品卫生行政处罚办法》等。问责规定应与法律法规和纪律条规相衔接,由于我国还没有一部行政问责的根本性大法,因此迫切需要建立相应的问责法规,对问责的启动、运行与惩罚标准等做出规定,进一步规范政府行为,明确各类机构的责任和义务,使问责的实施有法可依。

(三)深化公民对行政问责的参与程度,拓宽监督渠道,完善各种监督手段

 
首先必须强化宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段,如质询权、调查权、罢免权和撤职权,必要时还可以启动不信任投票制,引咎辞职制和弹劾制等。在这个基础上再拓宽和完善其他监督与问责渠道:如政协的民主监督、纪检检察机关问责、公民问责、媒体问责等。

(四)强化事前和事中问责,从源头上防止食品安全事故的发生

 
完善行政程序立法,进一步增强法治程序意识,增强行政信息公开的观念,依照法定的方式、步骤、顺序、期限等方面的行政程序来实施问责。强化对政府决策时的质询和监督,也即加强事前问责,防患于未然,并且要加强对政策实施过程中的有效监督,把好食品安全管理问责的入口、楼梯口和出口三道关口。

[参考文献]

 
[1]特里·L·库珀.行政伦理学[M].张秀琴译,中国人民大学出版社,2001.
[2]世界银行专家组.公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析[M].中国人民大学出版社,2007.
[3]周亚越.行政问责制研究[M].中国检察出版社,2006.
[4]周仲秋.论行政问责制[J].社会科学家,2004,(3).
[5]徐见爽.从食品安全角度看中国行政问责制度的发展[J].管理,2008,(11).
[6]廖雄军,余贞备.食品安全监管与制度创新.行政首长问责制是关键———广东省“食品安全与监督管理”研讨会综述[J].中国行政管理,2006,(2).




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