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水利工程管理单位体制研究

作者2021-08-28 10:53未知

中文摘要

水是社会经济发展中不可或缺的物质资源之一,它不仅是人类生命的必需品,也是环境生命的“血液”。在我国,水资源总量较充沛,但人均占有量少之又少,仅居世界88位。无论是城市还是农业,用水的状况都十分紧张。我国虽为水利大国,但水利建设任务任重道远。水利工程关系到国计民生,其正常运行是农业稳定发展的重要组成部分。而水利工程管理单位是水利行业的一个重要组成部分,它们在我国的数量众多,在人民生产生活用水、环境保护、农业灌溉、旱涝灾害防护等方面具有重要贡献。随着经济的快速发展,社会的不断发展与变革,水利工程管理单位体制的逐步深化,传统的体制已经稍显滞后,各种问题频出。水利工程管理单位存在的管理体制机制、管理经费、管理人员等问题日益突出,许多水管单位运转失灵,难以为继,这些水利工程项目不仅影响着水利工程的安全运行,也使人们的生活和财产受到严重威胁,也给国民经济的稳定增长带来了巨大的隐患,故而水利工程管理单位体制的改革极为紧迫。本文针对该问题进行探究。文章在概述了水利工程的相关理论之后对我国水利工程管理体系进行分析,同时概述了国外部分水利工程管理单位体制体系的情况,并指出不同国家的可借鉴点,最终结合本国实际,提出了我国水利工程管理单位体制改革方向与改革措施。
文章整体分为六大部分,首先在绪论部分介绍了研究背景、意义以及国内外研究现状与研究方法和思路,为文章奠定框架。第二部分为概念界定及相关理论,对组织变革与体制改革、水利工程单位性质、事业单位的内涵及组织特征以及新公共管理理论、产权理论进行了概述,对水利工程管理单位体制的概念进行界定,为后文的研究奠定理论基础。第三部分介绍了我国水管单位体制现状及建邺区水务工程建设管理中心体制现状。其中对我国水管单位体制现状、水利工程的管理体系、机构内部人员配置和基本福利概况、运营常态进行具体说明。第四部分在介绍了建邺区水务工程建设管理中心管理体制模式为成立事业站所、成立灌区委员会或用水户协会、民营投资自我管理,并对建邺区水务工程建设管理中心管理体系进行评价后,采用访谈法对南京市建邺区水务工程建设管理中心管理体制进行了论述,指出建邺区水务工程建设管理中心管理体制存在的问题,即产权不清晰、责任不明确,组织机构臃肿、人浮于事,人员流动难、单位缺乏活力,水利工程管理认识不足以及资金缺乏、经费落实不到位,接着从五个方面点出造成该种情况的原因,即重建轻管思想严重、管护资金严重不足、管理责任难以落实、农民参与意识淡薄以及水利规划缺乏科学性。第五部分对国外水利工程管理体系概况进行了论述,包括日本、美国以及荷兰的工程管理单位体系概况。最后点明我国水利工程管理单位体制改革的路径与具体措施,在路径方面指出准公益性水利工程管理单位体制改革、纯公益性水利工程管理单位体制改革以及经营性水利工程管理单位体制改革,同时指出了具体的实施策略,即构建灵活用人机制和内部分配机制进行管理、改进经济优惠政策、完善公益性效益补偿、落实社会保障制度、开展多种经营促进农民参与以及做到管养分离进行科学规划。
对水利工程管理单位体制的变革进行探索,具有深刻的理论意义和现实意义。在理论上,通过对我国水利工程管理单位体制的历史演变的梳理,对中国现行的水利工程系统的研究和体制模式的分析,总结水利工程管理单位体制中存在的普遍问题,深入挖掘存在问题的原因,进而针对存在问题及其成因提出操作性强的改革建议,可以为相关学者提供理论参考和分析借鉴。在实践中,对水利工程管理单位体制改革的实践探索,不仅是国家的水管体制改革的应有之义,是转变政府职能,建设服务型政府、落实科学发展观的重要体现,而且在一定程度上为促进人民生活质量的提高提供支持,为国家水利事业、经济和社会可持续发展提供支撑。
 
【关键词】水利工程;管理体系;体制改革

南京大学专业学位研究生毕业论文英文摘要首页用纸
THESIS:Research on the system of water conservancy project management units -- Taking Jianye water works construction management center as an example
SPECIALIZATION:Master of Public Administration (MPA)
POSTGRADUATE:       Zhang Wanru
TUTOR:              A.Prof. Liu Danlu

ABSTRACT

Water is one of the indispensable material resources in the development of social economy. It is not only a necessity of human life, but also the "blood" of environmental life. In China, the total amount of water resources is relatively abundant, but the per capita possession is very small. It only ranks 88 in the world. Whether in cities or agriculture, the water use situation is very tense. Although China is a large country in water conservancy, the task of water conservancy construction is a long way to go. Water conservancy projects are related to the national economy and the people's livelihood. Their normal operation is an important part of the steady development of agriculture. The water conservancy project management unit is an important part of the water conservancy industry. They have a large number in our country. They have important contributions in the people's production and living water, environmental protection, agricultural irrigation, drought and waterlogging disaster protection and so on. However, with the rapid development of the economy, the continuous development and transformation of the society, the gradual deepening of the system of water conservancy project management unit, the traditional system has been slightly lagging behind, and various problems are frequent. The management system, the management funds and the management personnel of the water conservancy project management unit are becoming more and more prominent. Many water management units are out of work. These water conservancy projects not only affect the safe operation of water conservancy projects, make people's lives and property seriously threatened, but also to the stability of the national economy. The growth has brought huge hidden dangers, so the reform of the management system of water conservancy projects is extremely urgent. This paper explores the problem. After summarizing the related theories of water conservancy projects, the paper analyzes the management system of water conservancy projects in China, and summarizes the situation of the system of some management units of water conservancy projects in foreign countries, points out the reference points of different countries, and finally puts forward the reform direction of the management unit of water conservancy projects in our country. And reform measures.
The article is divided into six parts as a whole. First, it introduces the research background, significance, research status and research methods and ideas at home and abroad, and lays the framework for the article. The second part is the concept definition and related theory, and summarizes the organizational change and system reform, the nature of the water conservancy project unit, the connotation and organizational characteristics of the institutions, the new public management theory and the property right theory, and defines the concept of the water conservancy project management unit system, which lays the theoretical foundation for the later study. The third part introduces the present situation of the water pipe system in China and the present situation of the water conservancy construction management center system in Jianye district. The present situation of our water pipe unit system, the management system of water conservancy projects, the staffs in the organization and the basic welfare situation and the normal operation are explained in detail. In addition, the management system model of water engineering construction management center in Jianye district is introduced, which is to set up a business station, to set up a Irrigation District Committee or to use the water household association and private investment self management, and to evaluate the management system of the water project construction management center in Jianye. The fourth part uses the interview method to discuss the management system of the water engineering construction management center in Jianye District of Nanjing. After summarizing the current situation of the management system, it points out the problems in the management system of the water engineering construction management center in Jianye District, namely, the unclear property rights, the unclear responsibility, the overstaffed organization and the floating of the people. It is difficult for people to flow, lack of energy in units, lack of awareness of water conservancy project management, lack of funds and lack of funds, and then from five aspects, the reasons for this kind of situation are pointed out, namely, the serious thought of reconstructing the light pipe, the serious shortage of funds, the difficult to implement the management responsibility, the weak consciousness of the peasants' participation and the water. The profit planning is lack of science. The fifth part discusses the general situation of overseas water conservancy project management system, including the general situation of engineering management unit system in Japan, the United States and Holland. Finally, the path and concrete measures of the system reform of water conservancy project management unit in China are pointed out. In the path, the system reform of the quasi public welfare water conservancy project management unit, the system reform of the pure public welfare water conservancy project management unit and the system reform of the management unit of the management water conservancy project are pointed out. At the same time, the concrete implementation strategy is pointed out. We should build flexible employment mechanism and internal distribution mechanism to manage, improve economic preferential policies, improve the compensation for public welfare benefits, implement social security system, carry out a variety of operations to promote farmers' participation and achieve scientific planning for the separation of management.
It is of profound theoretical and practical significance to explore the reform of the management system of water conservancy projects. In theory, by combing the historical evolution of the system of water conservancy project management unit in China, the current research and system model of water conservancy engineering system in China are analyzed, the general problems existing in the system of water conservancy project management unit are summarized, the reasons for the existing problems are deeply excavated, and then the existing problems and their causes are proposed. The reform proposals with strong operability can provide theoretical reference and analysis for relevant scholars. In practice, the practical exploration of the system reform of water conservancy project management unit is not only the proper meaning of the reform of the state's water pipe system, but also an important embodiment of the transformation of government functions, the construction of a service-oriented government and the implementation of the Scientific Outlook on Development, and to a certain extent, it provides support for the promotion of the improvement of the living quality of the people. Provide support for water conservancy, economic and social sustainable development.
 
【Key words】Water conservancy project; Management system; System reform

 
中文摘要 II
ABSTRACT III
第一章 绪论 1
1.1 论文研究背景及意义 1
1.1.1 研究的背景 1
1.1.2 研究意义 1
1.2 国内外研究综述 2
1.2.1 国外水利工程管理单位体制研究现状 2
1.2.2 国内水利工程管理单位体制研究现状 4
1.3 研究方法与论文思路 6
1.3.1 研究方法 6
1.3.2 论文思路 6
第二章 概念界定及相关理论 8
2.1 概念界定 8
2.1.1 组织变革与体制改革 8
2.1.2 水利工程单位性质 9
2.1.3 事业单位的内涵及组织特征 10
2.1.4 水利工程管理单位体制的概念界定 11
2.2 相关理论 12
2.2.1 新公共管理理论 12
2.2.2 产权理论 13
第三章 我国水管单位体制现状 14
3.1 我国水管单位体制现状 14
3.1.1 水利工程的管理体系 14
3.1.2 水利工程管理单位内部人员配置和基本福利概况 15
3.1.3 水利工程管理单位的运营常态 15
第四章 建邺区水务工程建设管理中心管理体制模式及   存在的问题与成因 17
4.1 建邺区水务工程建设管理中心管理体制模式 17
4.1.1 成立事业站所 17
4.1.2 成立灌区委员会或用水户协会 18
4.1.3 民营投资自我管理 18
4.1.4 建邺区水务工程建设管理中心管理体系评价 18
4.2 建邺区水务工程建设管理中心管理体制存在的问题 19
4.2.1 产权不清晰、责任不明确 19
4.2.2 组织机构臃肿、人浮于事 20
4.2.3 人员流动难、单位缺乏活力 20
4.2.4 水利工程管理认识不足 21
4.2.5 资金缺乏、经费落实不到位 22
4.3建邺区水务工程建设管理中心管理体制存在问题的成因 23
4.3.1 重建轻管思想严重 23
4.3.2 管护资金严重不足 23
4.3.3 管理责任难以落实 24
4.3.4 农民参与意识淡薄 24
4.3.5 水利规划缺乏科学性 25
第五章 国外水利工程管理单位体系概况及启示 26
5.1 国外水利工程管理单位体系概况 26
5.1.1 日本水利工程管理单位体制 26
5.1.2 美国水利工程管理单位体制 27
5.1.3 荷兰水利工程管理单位体制 28
5.2 国外水利工程管理单位体制改革的启示 29
5.2.1 日本水利工程管理单位体制的启示 29
5.2.2 美国水利工程管理单位体制的启示 29
5.2.3 荷兰水利工程管理单位体制的启示 30
第六章 我国水利工程管理单位体制改革的路径与具体措施 31
6.1 我国水利工程管理单位体制改革路径 31
6.1.1 准公益性水利工程管理单位体制改革 31
6.1.2 纯公益性水利工程管理单位体制改革 34
6.1.3 经营性水利工程管理单位体制改革 35
6.2 我国水利工程管理单位体制改革的具体措施 37
6.2.1 构建灵活用人机制和内部分配机制进行管理 37
6.2.2 改进经济优惠政策,完善公益性效益补偿 38
6.2.3 落实社会保障制度 39
6.2.4 开展多种经营促进农民参与 39
6.2.5 做到管养分离进行科学规划 40
  41
参考文献 42
  45
水利工程管理单位体制改革的实践与探索(访谈提纲) 46
 
 
 
 

第一章 绪论

1.1 论文研究背景及意义

1.1.1 研究的背景

科学的管理体制以及高效的运行机制是水利工程管理单位的基石,在当前新常态的时代背景之下,对水利工程管理单位体制进行改革与创新,能够促进我国经济的可持续发展。在我国,水资源十分短缺,各区域用水状况极为紧张。项目管理单位是水利行业的一个重要组成部分,我国水利工程管理单位的数量众多,他们在城市用水、环境保护、农村生活用水和农业灌溉、旱涝灾害防护等方面具有重要贡献。但随着经济的快速发展,管理体制改革的深化,水利工程管理单位本身存在的管理体制机制、管理经费、管理人员等问题也日益突出,许多水管单位运转失灵,难以为继,这些水利工程项目不仅影响着水利工程的安全运行,使人们的生活和财产受到严重威胁,也给国民经济的稳定增长带来了巨大的隐患。因此,如何盘活水利工程管理单位,使其步入正常轨道,良性循环的发展,已成为当前亟待解决的重要问题。故而本文对该问题进行探究。

1.1.2 研究意义

对水利工程管理单位体制的变革进行探索,具有深刻的理论意义和现实意义。在理论上,通过对我国水利工程管理单位体制的历史演变的梳理,对中国现行的水利工程系统的研究和体制模式的分析,总结水利工程管理单位体制中存在的普遍问题,深入挖掘存在问题的原因,进而针对存在问题及其成因提出操作性强的改革建议,可以为相关学者提供理论参考和分析借鉴。在实践中,对水利工程管理单位体制改革的实践探索,不仅是国家的水管体制改革的应有之义,是转变政府职能,建设服务型政府、落实科学发展观的重要体现,而且在一定程度上为促进人民生活质量的提高提供支持,为国家水利事业、经济和社会可持续发展提供支撑。

1.2 国内外研究综述

对水利工程管理的研究,国外比较早,不仅起步早,研究内容也多于我国的研究内容。例如西班牙、美国和其他国家,对公共水利管理进行了较为全面的探索,并在这一时期,逐渐形成一些公共水利管理理论,譬如由埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理理论,诸如此类的一系列理论,为公共水利改革创新提供新的基础,也将作为公共水利管理体制的理论保障。我国的研究相对较晚,但是也有较多的针对单一区域或者是借鉴国外相关研究理论的基础上对体制改革理论进行的管理,这些研究对笔者均有较大的借鉴作用。

1.2.1 国外水利工程管理单位体制研究现状

关于水利公共管理体制的研究,国外学者研究相对较早,在进行分析整合之后,其研究包括对水管单位管理现状的研究、利用模型对水管单位体制情况的研究,以及水管单位整体体制角度的探究。比如从国家水利工程管理单位体制状况的研究,萨马德先生(M.Samad)(1999)在其文章《参与式灌溉管理对斯里兰卡的影响评估》(An assessment of the impact of participatory irrigation management in Sri Lanka)中主要是对斯里兰卡水利工程管理单位体制的探究,文章是整合斯里兰卡的灌溉管理现象,在这一前提下,系统分析了参与式管理体制的优缺点,表示这一模式的属性为公共服务,经过社会化后,选取农业灌溉作为呈现介质。再比如奥斯特罗姆(Ostrom)(1999)在其文章《自控灌溉系统的编制机构》(Crafting Institutions for Self-Governing Irrigation Systems)中通过访谈法进行探究,在访谈提纲里引入7种维度,决策环节、水权、水量分配指标、最终水量分配情况、投入灌溉维护额度、纠纷协调机制、信息共享手段等。在这些手段的基础上所设定的管理体制,对水管单位的进一步发展有重要的作用。
另外,从另一方面来看,利用模型对水管单位管理体制进行分析的研究主要为乌萨尔(K.Uysal)(2010)在其文章《参与式灌溉管理绩效评估:以土耳其为例》(Assessing the performance of participatory irrigation management over time:A case study from Turkey)中主要以土耳其为例进行探究。文章基本上是根据土耳其相关单位体制情况做出表述。他经由模型工具推测各种管理模式优劣势背后的互相作用原理,并从满意度维度中探求当地管理成效。他表述用水户协会的作用非常显著,这些组织不受政府管辖,属于第三方属性,能够对缩减管理成本做出贡献,面对今天灌溉管理诉求,对这些存在加以鼓励,利用其力量促进工作十分有必要。梅因森(Meinzen)(1997)在其文章《农民参与灌溉:20年的经验和教训》(Famer participation in irrigation:20 years of experience and lessons for future)中主要是着眼于最近二十年中农村领域灌溉管理工作,从中寻求水利工程管理单位的亮点、规律、不足,统一做出归纳。同样的奥斯特罗姆(Ostrom)也在文章中主张为避免供需问题升级,水管单位必须要构建恰当的体系。文章还涉及到节水对项目本身的系列影响,以及管理层面的看法等。然而真正要落实节水任务的群体是农民。他们借此无法获得正面的经济反馈,可能存在增产压力等,而水价往往不能超常设置。那么农民就倾向于以利益为思考角度。这一点显然无法跟进政府宏观构思。所以节水工作还要结合其立场分析,寻求更多刺激效益的领域,在工程中为节水灌溉留出余地,带来基建平台。
经分析总结,也有一些学者从整体的体制角度出发进行全面探究,从一般总总结出单个基层政府应当进型的改革方向,比如柯岱宁先生(Daniel Connell)(2011)在其文章《自控灌溉系统的编制机构》(Crafting Institutions for Self-Governing Irrigation Systems)中聚焦于墨累-达令流域,针对其中水管单位的体制情况做出介绍及解读,并从联邦体制层面分析具体内容。文中强调,1901年,该国联邦政府真正落成,在那个时代背景下,这一流域的管理问题便上升到国家纠纷的层次上,始终是州政府把控水管理决策并执行的管理延续至今,自治程度非常深。但是2007年时由于《水法》出台,联邦政府第一次抓住了流域统筹职能,以体制的形式确定了联邦政府对这一流域工作的权限。文章针对变化的体制中水管理现象的异同点做出比对,最终得出不同模式各自的擅长点和缺点,形成较有价值的解读资料。

1.2.2 国内水利工程管理单位体制研究现状

水管单位体制对水管部门各种活动的影响极大,我国学者对水利工程管理单位体制的研究也极多,经分析整理之后,可以发现,部分是从经济角度出发进行的探究,也有也有部分学者从区域角度出发进行探究,更有部分学者重视理论分析,从理论角度出发进行全面分析。比如从经济角度出发对水利工程管理单位体制改革进行探究的学者为周学文(2002),其在研究当中明确提出水利工程是建设和发展国民经济的基础之一。通过历史相关建设的积累,现有的水利工程不仅仅帮助人民群众实现了水资源的再调配,也帮助人民群众免受以往频发的旱涝灾害威胁。同时在贫困及环境相对恶劣地区,自然与水利工程的和谐相处,给人民带来了生活的富足。由此可见,水利工程所起到的影响已经超出了原本的作用范围。刘阳(2014)指出,传统水利工程也面临着现代化的变革。该学者在研究当中还启发式的提出了借助西方水利管理有效经验,融合现代技术,对于水利工程管理单位进行体制的优化性变革,建立起一定的水利管理补偿机制。同样的,仍是经济角度,但是邹定梁(2001)是从水资源的经济角度出发,在研究如何管理和调配我国稀缺水资源的过程中,强调了有效水资源利用的理念,即并非水资源充分就意味着水资源得到了充分的利用。孙银(2012)对如何充分利用有限的水资源问题进行了探究,其指出主要应该借助水利工程的管控。而水利工程的有效管控需要一个相对完善的水利管控机构进行科学化管理体系的执行工作。水利工程管理单位能够在满足基本自给自足的情况下,尽努力最大程度开发合理的水利管理项目是机构改革过程中关键的突破点。其次,研究中指出了水利工程管理单位对管理体系的新发掘旨在明确机构的性质和具体机构目标的设定,需要着重体现市场经济体制下的竞争优势。
再则,从区域角度出发进行的探究,吕瑞英(2003)研究我国水资源相对充沛但缺乏进一步开发的地区——以西南地区为研究对象,总结了西南地区由于环境相对闭塞,导致其经济开发落后,因此其丰富的水资源缺乏充分的开发和利用。然而位于其隔壁的西北地区由于处于温带大陆和沙漠气候的客观因素以及过度开垦土地和过度放牧的人为因素,这些直接导致了西北地区成为我国最为严重干涸的地区,其干旱程度更是在世界上也非常显著。如何解决西部水资源的均衡分配问题,可以借助于水利工程进行新的南水北调(西南至西北)。因此,西部水资源的重新利用和开发是可以作为规划提上国家级日程的。陈云萍(2005)认为,从流域水利管理组织系统的现代化变革入手更具有现实意义。因为流域管辖可以更加直观的接触到基层的水利管理。动态化的水利消息可以为管理提供最新鲜的水资源动向。文章着重指出了,流域水利管控将是现代化水利管控变革的重中之重。由此着手改革水利体系将事半功倍。陈云萍(2005)将重点研究领域放置在流域水利管理,对此她表示,这一方面工作是关键在于实现现代化革新,主要表现为管理系统的升级诉求。徐雪红(2006)则强调水利管理必须围绕区域建设这一项工程目标开展,管理与建设之间保持共同进步,这才是有关工作的关键。她在其“长三角水利管理”课题研究中总结出这一观点。刘戎(2007)综合了解了水资源、水利两部分管理工作,并指出,前者服务没有隶属限制的利益方,而后者更加规范,处于封闭状态,按照既定程序做出相应管理应对。
另外,从相类似的理论角度出发进行的探究。刘戌(2007)在研究中区分了“治理”与“管理”的差异化,提出了“治理”更倾向于实际的多元化参与,涉及到的范围和实时过程当中各机构和部门的配合及关联性更强。而“管理”更倾向于理论上的和体制上的“纸上谈兵”,更注重繁文缛节,相对缺乏实践意义。因此发展现代化水利需要将“治理”和“管理”相结合,“管理”为“治理”提供理论基础,“治理”为“管理”提供有效和科学的执行力度。熊英、党光德(2010)强调这一体制受到政府分工安排、经济体制现状的内在作用,它的体制革新过程携带着比较显著的政府、经济参与。韩冬(2011)借助研究表达了自己的看法。他强调对水资源价值的开发应当以持续性为原则,在管理的基础上实现这一目的。而现阶段水资源问题、困境同样需要借此得到解决。因此他十分重视水利管理的长效影响力,对其管理升级进行路径解读,归纳了可以做出相应努力的几种步骤。

1.3 研究方法与论文思路

1.3.1 研究方法

本文主要采用文献资料法以及案例分析法进行探究。在查阅了图书馆、知网的相关资料之后结合互联网中的有关水利管理的相关理论,为后文的研究奠定了理论基础,在对资料进行探究的基础上,对我国水利工程体制改革问题进行了全面分析。另外,借鉴国外水利管理单位的相关管理案例,使本文的研究更具说服力。

1.3.2 论文思路

本文主要的研究思路为:
绪论部分:概述研究背景与意义、分析国内外研究现状以及研究思路,奠定整理论文研究框架。概念部分:对公共产品理论、新公共管理理论等相关理论进行概述,奠定论文理论框架。管理体系分析:对我国水利工程管理体系以及国外水利工程管理体系进行全面分析与对比,最后指出我国水利工程管理单位体制的改革路径。
研究思路图如1-1所示:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
图1-1 研究思路图
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

第二章 概念界定及相关理论

2.1 概念界定

2.1.1 组织变革与体制改革

组织变革,是针对组织做出更优化的决策,从结构角度执行调整。这是由于,当外界条件发展出现新迹象,或者内在条件不同于以往时,便会出现旧有组织内容不符合新环境背景的情况,这些矛盾只能借助变革的方式进行消除。它经常会涉及到程序、结构、分工甚至系统等领域的更新,必要时还可能彻底翻新组织内容。
组织变革由于外在背景、内部决策、技术及人文理念等的更新而被提上日程,它的影响因素是多方面的,作用过程非常直接。其中任何一环受到作用,都会呈现出对组织更新的要求。组织背景,常常针对组织外延能够影响组织绩效的范畴而言,无论是否直接触及组织内部要素,是否呈现显性影响,是否对组织整体带来干预作用,都可以算作组织背景。组织为了对内涵、任务、动机等做出统筹解释,需要设置一定的目标,它们充当着整个组织的指示者角色,这便是组织目标。而战略目标是各类目标中对组织的意义更具战略性的部分。这些目标基本上会综合外在条件对组织的影响预期,从更高瞻远瞩的视角反馈给组织本身,作为努力方向。组织变革是围绕其战略任务做出的具体工作,整个执行过程及结果都属于变革内容。组织在生产、服务、信息领域的更新,势必对其结构带来更新要求,这意味着结构类型将出现调整,甚至宏观定位也会受到这三方面更新导向的影响而出现变化。组织文化是组织内价值理念被全体成员所接纳、吸收、内化,进行共享,并在新成员那里得到沿袭。组织结构一定要同文化氛围协调共生。组织属于动态演变,逐渐规模化的实体存在,位于市场中时,它的存在周期有一定规律性,而规模则在其中各阶段表现不一,组织结构很大程度上要参考这一规模要素进行编排。外在背景基本上保持着时时更新的动向特征,那么不稳定性就持续存在,战略目标务必迎合其趋势,定期进行设计,又因为技术及文化都在加速步伐,企业无法在不发展的情况下不被淘汰,于是企业也表现出内在条件的不稳定性。这意味着组织变革无法避免,反而其发生频率应当是比较高的。组织变革当然不只有结构方面,也会存在技术、人员等领域的变更操作。它在结构上的表现为:对职权关系做出改造;对机制中相矛盾的部分进行调适;对集权水平做出决断;对可能影响结构的变量进行设置等。它在技术方面的表现在于:对原有工作形式进行创新;对原理的利用更加丰富;对手段及设施的应用有所不同等。它在人员方面的表现为:对员工状态进行引导;对员工提出新的要求;对员工思想及操作做出具体的规束,区别于以往规束的内容或程度等。
对水利工程管理单位体制进行改革,实际上是对原先体制携带的缺陷做出弥补,让体制不再阻碍、耽搁新发展,而能够服务于现代化进程。通常来说,会在经济、文化、科技、政治四大领域涉及到对体制的质疑及变更。这类工作切实保障了中国道路不偏离正轨。它的动机在于令政府更有法制特色,更有责任情怀,更有服务意向,真正实现新职能定位。政府、企业在各自的权限范畴中发挥作用,政资不妨碍,政事不混淆,政府同市场中介角色不串联,以更加恰当的分权情形,升级政府对公共服务、社会管理的贡献力度。对政府决策提供更完备的机制支撑。对民主程度予以加深,对关键事项决策过程设置严苛追责程序,并引入公示、专家建议等方式辅佐决策增加科学性。从而促进我国水利工程的进一步发展。

2.1.2 水利工程单位性质

水利工程对应着不止一个业主单位,从类别上可以归结为三类:一是水电单位。中国境内所有水电开发几乎都需要经过业主同意并进行组织。像一些我们熟悉的三峡、华能、国电企业这些活跃于大流域的单位,当然很多小单位也在其列。二是水利单位:基本上针对渠道建设及防洪任务提供设备、项目服务等。不同流域管理单位都在其列。三是其他单位,同样围绕水利任务服务,比较典型的有水利局、水域管理单位。
凭借单位属性上的分歧,准公益、纯公益以及经营性都是水利工程单位可能存在的属性类别。这些区别其实是受到了水利资产属性的作用而显露不同。
水利资产是综合人为操作,实现水资源维护及价值利用,令当前用水问题得到改善并不构成后续损害的系列活动中,对应的水利设施。它有许多分类情况,按照经济学立场解读,可根据消费差异性解读为两类:公共、私人两类。延伸到水利工程方面,则表示为公益性、经营性及准公益性三种资产构成。
公益性水利资产:价值分享给全社会,功能向全社会开放,不收取费用的一类资产,具有两种特性:产权为独占,福利不包含竞争色彩。这类资产在社会及经济领域都有出色的效益表现,不过关于财务方便,不会形成显著贡献,需要政府予以支持,产权为政府所有。以上条件意味着私人不乐于参与投资,并且其资产不具有分配条件。经营性水利资产:只要功能、收益全部归于产权主体,便属于这一类别。它同样遵循产权独占的特性,不过在效益方面也依然独占。其产权为投资方,不会为投资方以外的群体、个体谋得免费福利。准公益性水利资产:它既不是纯粹经营风格的,也不完全具备公益特征,而是在两种属性中进行中和,对其特点进行兼收,基本上用于形容功能上兼顾经济与服务的水利类型。根据资产区别又进一步划分出管理单位。针对不同性质的水利工程单位,应当采用不同的改革措施。
不同性质的水利工程单位在变革中应当采用不用的变革方向,故而对水利工程单位性质进行明确划分极为必要。

2.1.3 事业单位的内涵及组织特征

事业单位是我们国家独创的名词,在其他国家领域中不会存在这类公共组织。因此对这一内涵的解读也只限于国内,外国无法获得相关解释研究资料。而管理无论从模式还是体制都存在其特性,导致它至今未能获得一致的解释。现阶段对这一名词的界定,基本上是将它作为本土组织来解读。对它的综述,主要分三类结论:一是它区别于经营性单位,不具备供给功能,收入并非生产来源所得;二是它的财政支持来自国家财政,并不需要考虑成本补偿事宜;三是它没有盈余配置的任务,也不需要对利润方面做出统计等操作。
我国大大小小的事业单位有许多,但它们都有统一的属性特征:公益、服务、政府主导以及知识密集。其中,服务性是针对这些单位的职能而言,它们会集中在公益事业领域,提供社会建设所需的公共服务事项。经济升级的同时伴随着各方面诉求的升高,服务层面同样需要改进,因而事业单位的存在确实有着合理性,而它最离不开的属性便是服务性,这几乎成为这类单位的标志。公益性是指将社会效益作为第一满足的任务,它根据市场体制状况、事业单位功能设定而产生。因为本土市场没有包罗所有领域,对国家命运有直接牵连的领域,应当由政府最终把控,通过公共组织完成供给。知识密集在这里表现为脑力付出,这些事业单位几乎不存在体力支出,而需要动用智慧解决问题。其人员多数是专门人才,具有雄厚知识储备用于相关岗位所需。即便这类单位不需要过度关注生产内容,但教育、科技、文化都会间接作用于生产层面,是国家实力的重要支撑。技术创新的关键贡献力也在于事业单位。政府主导主要是指单位财政依赖政府,因而各项资源的调度统一由政府负责,事业单位的决策必须以政府决策为基础框架,不能脱离政府规划。而执行等也交给政府监督。
本文所论证的南京市建邺区水务工程建设管理中心便属于事业单位,在建议的提出上,所依据的即该种单位的特征。

2.1.4 水利工程管理单位体制的概念界定

所谓单位体制就是中国在革命后社会的现代化进程中诞生出来的一种社会调控体系设立的组织形式。水利工程管理单位体制是指水利工程管理单位的一种组织形式。从国家整个水利部门体制体系上俩看,体系为国务院设立了相应的有防汛抗旱指挥部,对于我国的旱涝实况做出相应的规划、紧急协调和指挥。防汛抗旱总指挥部下属共计有7个流域机构,并在每个流域机构的管理上设置了相应流域内部的防洪抗灾办公室,以长江和黄河流域为主要防范和管控重心,分别设立了南北的总办公室;各流域管辖机构主要负责所管辖范围内主河道、支流、湖泊、海域等水利及其基础建设等方面的管控,尤其是针对季节性和突发性的旱涝灾害做出尽早的预防和及时的应急处理。基层也同时设立了水利局(委员会)等一线防洪抗旱的管理分支,确保能够第一时间掌握水利的详情,便于及时上报和尽早做出反应。《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》中提出了,国家防汛抗旱总指挥部办公室是水利部的重要组成部分,主要负责关于防汛抗旱的所有调配和策略规划;为了能够实现对水资源旱涝动态的实时掌控,其又被分设在共计八个不同的流域内。对于每个具体的水利工程管理单位体制,则具体指的是该单位的人员配备、福利以及运行情况等。

2.2 相关理论

2.2.1 新公共管理理论

1975年后,西方逐步出现系列政府改革举措,让整个世界开始受到波动。一些类似的词汇也开始诞生,如新建政府、代理政府、政府市场化等。大众对这一现象的反应,说明出它和过去公共行政范式的差异比较巨大。对此,赫克谢尔强调,单方输出影响力的方式不再盛行,政府开始重视双向作用的价值,期望能够借助导向管理获得增益,出现了一些 “后官僚”的特性。巴扎雷表示,脱离官僚束缚的条件已然具备,对质量及体验的关注大于效率本身,纵向操纵的执行办法被替代,开始转为思想统一基础上的自觉执行模式。奥斯本、盖布勒两人非常关切这一新趋势,表示应当在管理领域做出革新。胡德用新典范来形容这一趋势。相关试点工作也带来了新的理论内容。
新公共管理最关键的观点在于六方面:一是遵循客户意愿这一导向,价值上围绕客户展开工作。二是政府一改往日提供执行动力的职能做法,而开始从宏观统筹的角度把握方向问题。它强调政府设计工作才是公共行政的关键,执行并非政府需要关心的主要职能内容,管理同执行是两个层面的工作,不应混为一谈。三是将竞争因素带到公共管理领域。过去公共行政一直在塑造权威政府角色,关注的是干预作用的增加。但新管理观点认为,适当的市场化有利于管理质量、效率等出现转机。在评估筛选后找到最适宜合作的私营组织,共同完成服务供给任务,对成本和效果两方面都会形成助益。四是关注效率目标。该理论认为公共行政立足点之一在于效率。五是对公务员所应遵循的准则进行细化跳帧,甚至对实质特征进行解体,重新组建一套制度作为指导。六是培养政府的建设意愿及预见能力。新理论将下一发展阶段的经济任务归结于政府责任,表示政府有义务对现阶段经济进行规划,从而在下个阶段中赢得经济发展硕果。
对水利工程单位体制变革进行的探究,便是从新公共管理理论出发,指出当前存在的问题,并提出相应的建议。

2.2.2 产权理论

产权理论强调,如果企业属性为私有,其产权人能够对剩余利润自由支配,就可能产生更大的激励作用,令其致力于企业盈利。因此关于这一激励,国营属性并不占优势。缺少产权意味着无法在竞争中升级效率,而资源也无法在自动调配过程不断优化。因此满足效率要求的产权必须携带四点属性:一是清楚界定权力范畴,并规定对其进行维护所采取的具体手段,也就是明确性;二是操作带来的正反面效果全部同其权利人本身发生关联,也就是专有性;三是能将权力放置到权利人认为最适宜的地带,从而产生更高收效,也就是可转让性;最后,如果不可行,便不会生产出价值,因此它应当有可执行性。
产权界定不模糊,还能够辅助处理外部不经济的问题。通俗理解起来,它对于破坏环境而操作人却不受损失的现象有一定的克服作用。美国学者科斯非常看中这一点,并指出当协议本身不会产生较高代价时,不管一开始权利分配内容是是什么,都能够借助交易完成优化。应对外来破坏性因素,交易模式同样适用。科斯所带来的产权理论将关键思想界定为:制度设计成为所有商业交易的基础条件,它能够对各参与者的操作权范畴进行设置。那么,产权问题便构成经济解读的第一项要务。对当事人活动范畴进行设置后,再借助交易这些权利的途径让总价值升高,达到最优效果。从这一层面来讲,对产权制度的健全应当是战略层面的工作。它能够对经济、资源、人口等带来更有效的关系处理作用。而且水资源领域亟需借此实现新规划。国家在这一领域始终保持主导地位,但也要在这一框架内增进产权流转支持度,形成专门的产权交易平台,是该制度不断发展所导致的内在诉求。交易之后,水资源会被效率更强大的组织所调配,因此对应的价值开发成效会更加显著,为更多人谋得福利。
 
 
 
 
 
 
 

第三章 我国水管单位体制现状

3.1 我国水管单位体制现状

3.1.1 水利工程的管理体系

根据我国现有的水利管理体系分析总结得到,国务院对于水利部和环保局有权直接管理;国务院现有的相关部门与岗位有义务和职责配合与辅助其水利主管部门的管理工作。需明确,水利部的主要职责是管理全国范围内的水资源及其他相关事务。水利部将水资源进行了区域性的细致划分,设立了相应水资源的流域管理机构。流域管理机构拥有直接管理相应区域内水资源调配的权力,并在管辖范围内负有相应的保护水资源和水利工程义务。另外,水利部直接管辖各省级和直辖市的水利部门,间接领导地方市级的水利部门。各省级再根据所在地域的水域情况,进行工作的细分管理活动和规划。
国土资源部、交通部、建设部、财政部、农业部国家发展及计划委员会、国家环境保护总局等相关部门均有责任和义务协助防汛抗寒总指挥部进行水资源旱涝的管理工作,并需要积极参与其中。具体机构图如图3-1所示:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
图3-1 水利工程的管理机构体系
其中水利工程直属单位下通常设立9个单位,即水工维护、机电维护、运行管理、观测维护、通讯网络、水质监测、指正检察、安全保卫以及后勤服务。

3.1.2 水利工程管理单位内部人员配置和基本福利概况

水利工程管理单位的现有配置缺乏科学合理化,基于原有的水利管理体系,现有的水利工程管理单位人员配置存在臃肿和不作为现象严重。这其中不乏由于之前旧有体系遗留下来的老问题,例如因人设岗的现象过于普遍。依靠老员工的社会关系被安排职位进行工作的情况屡见不鲜,这直接导致了低效率的管理和运营。刨除不作为员工过剩的情况,水利机构又真正需要的那些掌握水利技术和现代管理理念的新鲜血液的注入。
为了解其情况,笔者查询较多资料,并对数据进行分析,水管单位人员结构情况如表3-1所示:
表3-1 水管单位人员结构情况
  在岗 离退休 从业人员 多种经营人员 高级职称 中级职称 工程技术人员
2015 76.3 17.48 80.9 13.86 0.052 3.03 48.96
2016 76.99 16.89 80.92 14.16 0.49 2.83 47.79
2017 78.1 15.81 8.071 14.57 0.49 2.76 47.41
平均值 77.05 16.73 81.1 14.18 0.5 2.87 48.02
数据来源:中国水利工程协会官网http://www.cweun.org/
据统计,具有高、中级职称的技术人员仅占职工总数的3.55%,技术力量薄弱。由于主要基于公益性,因此大部分水利工程管理单位缺乏经费给其员工配置基本的生活福利保障,这一现象在偏远和落后地区有为严重。

3.1.3 水利工程管理单位的运营常态

本课题总结现有的水利工程管理单位的运营状况得出以下结论:由于缺乏相对科学化的管理体系,因此部分水利工程管理单位对于当前机构运营缺乏长远规划,尤其是财务方面,既要重视公益性又需自负盈亏。故而了解水管单位的运营情况极为必要。
对所搜集的资料进行整理分析,可得出当前全国水管单位与水利工程固定资产原值如表3-2所示:
表3-2 全国水管单位与水利工程固定资产原值
  水管单位数量 占全国水管单位总数的(%) 水利工程固定资产(万元) 人均固定资产值(万元)
全国 5432 100 15947684 38.26
公益性单位 1304 24 4685448 31.43
经营性单位 135 2.49    
综合性单位 3993 73.51 8704873 66.73
数据来源:依据调查结果分析所得。
若水利工程管理单位更加注重盈利性,为了追求利益和绩效,其必然会压低管控成本,随之而来的负面影响往往有工作效率降低、权责存在脱节问题、严重者将涉及到降低公益性的服务策略等等;若水利工程管理单位更加重视公益性,则可以通过低盈利借助更加廉价的水价和更优质全面的水利服务提高公益性,但是如果此举动缺乏科学的规划和预计,那么水利工程管理单位面临的将会是入不敷出甚至关门倒闭。因此如何将运营常态进行科学合理的规划是水利工程管理单位目前面临的较为普遍的难题之一。
水利工程属于服务于民生的基础性建设,因此我国现存的水利工程当中有大部分是在缺乏现代化技术和资源的条件下建成的,因此其技术可靠性相对较低,再加上年久失修或维护管控不及时造成的固定资产折旧甚至严重损失。另外,考虑我国目前的国情而言,对于水资源节约保护和自然环境保护提出了新的要求和挑战,部分旧时的水利枢纽已经不能吻合社会快速发展的要求了。这一现实情况越发突出了旧时的水利枢纽的不合时宜。虽然我国借助于当下的新建筑技术和新投入资金对旧时的水利枢纽进行了加固和整修,但是依据现有的管理制度,水利工程管控的运营有更加优化的管理空间可以拓展。
 
 
 
 
 
 
 
 

第四章 建邺区水务工程建设管理中心管理体制模式及   存在的问题与成因

4.1 建邺区水务工程建设管理中心管理体制模式

建邺区是南京市的中心城区,是国家东部地区的金融服务中心,华东地区商务商贸中心,长三角会展中心、文体中心和创新创意中心,长三角北翼金融中心。建区始于民国22年(1933年),源于民国时期的南京市第五区(城西区),以西晋时期南京的故称“建邺”为名。该区境内地势低平,河流众多,纵横交错,秦淮河、上新河、莫愁湖、南湖和众多的塘、洼均为江河故道遗存。建邺区水务工程建设管理中心是南京市水利局直属的正科级差额拨款事业单位,内设办公室、工管股和质量安全监督股,其主要职责是:参与该区重点水利工程立项前的前期规划、可研论证等工作;负责该区重点水利工程项目初步设计的技术审查工作;负责组织实施该区重点水利工程建设;负责组织该区水利工程施工图审查、工程施工管理等工作;负责该区水利工程建设质量监督与安全监督的具体工作。
水利工程管理定义是:检查观测、运行调度、维护修理现有的水利工程,为了追求工程项目最大效益,保证工程得以顺利完成,需要对其进行科学规范管理,我们对此称为水利工程管理。该单位工作的基本内容是保证工程安全实施,积极运用综合经营手段,有效的发挥工程效益,不断的提升科学化管理质量,能更好的为县区服务,有助于提高农村的经济水平,让农民过上更好的生活。
当下,水利工程的管理模式为自下而上的模式,即对应于水行政管理模式。水利工程的具体管理机构:首先是国务院水行政主管部门、其次是其下属的流域机构和省、市、区、县水行政主管部门以及其下属的派出机构、乡镇农业服务中心管理、农民用水协会及村级水管员等。

4.1.1 成立事业站所

建邺区7个街道均设立水管所,三和街道办水利服务职能并入社会事务办,由各街道办事处进行统一管理,水务局只指导其业务。以上单位核定事业编制45人。水管所员工费用、支出的经费都属于财务预算。水管所各项规章制度健全,基层设施完备,人员配置合理,保证工程运行中的安全及能及时有效的完成工程。

4.1.2 成立灌区委员会或用水户协会

对水库大坝枢纽工程进行管理的是水库管理单位。而已经实现民主管理的是某些水库渠系工程,管理单位是用水者协会或灌区委员会。首先,跨越了乡镇的水库渠系工程,成立灌区委员会;其次,跨越了村境的水库渠系工程,设置用水者协会,每一条干渠灌区设置用水者协会或灌区委员会。

4.1.3 民营投资自我管理

国家对水利工程产权的归属规定如下:如果水利工程的资金来源是业主,则该工程的产权属于个人。如果水利工程(机井、水池等)的资金主要来源是农户并得到国家补助,则该工程的产权属于农户个人。这一规定的出现,使农民彻底实现了“自建、自用、自管”。水利工程产权拥有者,有权处理工程剩下的水,按照物价单位规定的水价销售,尽量做到买卖双方互利互惠、平等协商。
1949年以来,建邺区水行政管理部门及其下属部门或公司并未对职责明确的进行划分,管理和维护都由同一个部门负责,且从未区分管理的费用和维护修理的费用,管理人员太多,以致部分维护修理的费用并未合理使用在工程设施上,而是用于养人。而真正用于养护的资金不充足,且员工水平不高导致水利基础设施维护的并不好。

4.1.4 建邺区水务工程建设管理中心管理体系评价

建邺区规模不大的水利设施根据分级管理的办法,本着受益方负责管理及维护的思路,主体包含了镇政府、集体组织及农户三种构成,统一在水管所指挥下完成合作,并接受其监督。因此它所对应的工程权属也包含三个组成,政府、村委及受益户都可以成为其权属。建邺区年度投放给58座具有公益色彩的小型水库以73.92万元的管理支出,当中市政府贡献了43.2万元,区政府贡献了30.72 万元,充当管理人力开支及维修开支的经济支柱。各水库按照管理任务的差异分别做出人员设置:(1)号调拨2名、(2)号调拨1名;而维修相关开支中,有1200万元由区财政提供。这部分金额供应整个区内水利维修诉求,根据紧迫性程度分别维修;部分规模不大的水利设施引入兼职管理的办法,选取当地村干部作为管理者,或是由比较符合管理条件的农户负责。这部分管理各自属于村委、农户需要承担的事项,按其具体约定内容进行提供。民主决策对当地维护各自带来关键参考,缴获水费是这部分维护费用的来源。现阶段针对弄用水采取优惠倾斜政策,因此不容易获得足额水费,因此维护费用改为自筹主导,镇、村对此负责,并加入一定的区财政支持。这一片区有着丰富的小型水利设施,但管理上无法做到专人配置,维修成本问题难以解决,进一步加剧“荒芜化”管理现象,设备耗费大而功能寿限磨损,同效益优化目标相背离。

4.2 建邺区水务工程建设管理中心管理体制存在的问题

4.2.1 产权不清晰、责任不明确

笔者为了了解水利产权情形,选取各项目负责人作为样本对象展开访谈,并了解到建邺区数年中始终采用合作投入的方式,让政府、集体、农民共同服务于项目开展,侧重于集体及农民贡献。访谈的内容包括水利工程基础设施的建设情况方面、水利工程基础设施的日常维护方面以及对水务局的看法与建议三大方面,各问题下设有相应的分问题。从水利工程基础设施的建设情况方面的调查结果可以看出,水管单位体制是一种多元投入模式,其中政府发挥的是向导作用,群众自筹是这一模式下的主力军,附之以集体投入的手段。根据访谈资料所示,产权并没有十分清楚的界定,对于公益与否的归类比较缺乏参考依据。关于此问题,笔者在访谈中涉及到的主要为两类,即水利工程基础设施建设情况以及日常维护方面,具体调查结果如表4-1所示:
表4-1 产权及责任方面调查结果
水利工程基础设施的建设情况方面 水利工程基础设施的日常维护方面
项目 极其了解占比 项目 极其了解占比
水利工程基础设施建设的资金来源了解情况 23% 日常管理维护的资金来源了解情况 35%
水利工程基础设施建设的工程造价情况 31% 日常管理维护费用开销大小了解情况 36%
水利工程基础设施建设的产权所有者了解情况 16% 日常管理维护频率了解情况 29%
建设申报与批复的负责人或者单位了解情况 33% 日常维护管理的负责人或单位了解情况 31%
基础设施建设的其他一些相关流程了解情况 17% 日常管理维护的难点所在了解情况 29%
数据来源:依据调查结果所得
由上调查结果可知,多数人水利工程基础设施的建设情况方面以及日常维护方面等均存在着不了解的情况。另外对关于工程方面,从运行及修护两部分来看,共有四方面特征:一是属地规定,围绕村这一中心点,对村内水利设施做出统一管理;二是水利局直属部门作为这类项目的管理者,这种管理角色相对专业化;三是水利站受到镇政府邀请,从而代理相关管理工作;四是水利站作为水利工程方面的直接管理者。当遇到大型国有属性的排涝站时,往往会通过这一渠道做出相应处理。由于农村区域中有着更进一步的改革趋势,加之市场经济不断成熟,旧有水利项目相对缺乏规模效益,已经难以迎合农业、现代化建设等在投入、经营机制上的新期望。虽然农地按照“责任制”来分配,却统一进行盈利分配,这种现象的实质,是受到产权清晰度不够、责任归属不清的干扰。而这一问题,又引发了负担失衡的情况,渐渐使项目无法跟进时代,老化程度加深,无法从效益上获得改观。

4.2.2 组织机构臃肿、人浮于事

从理论层面解读,这些管理单位都被冠以“事业”二字,这意味着他们不能在工作中迷失自己的属性。工程管理对应着的是公益建设诉求,是百姓心声,如果将过多精力放置在内部管理过程,很容易产生本末倒置的情况。这并非意味着职工管理的价值被排除在外,而是为了抓住矛盾主次。笔者在访谈环节收集到一些信息,将矛头指向了南京市水务工程管理单位,认为该部门未能精准界定对人的管理以及对实务的管理。该单位过于高估自身权职位置,不考虑是否需要就增设分支部门,一有事便建立岗位,一有人便分配职位,这种做法虽然面面俱到,却显得过于冗长。基本上都在会议、文件方面浪费精力,显示出一些官僚习气,没有真正贯彻基层思路。不少毕业生文凭没有达到岗位水准,没有积累经验便在科室中混日子。从外观来讲,或许能感受到机构的发展,然而这种“发展”只是数量扩大,实用性不足,具体业务处理没有效率,消极状态蔓延到职工群体。而人才设置也出现一些问题,超编情况非常普遍。资料中编制人数一列,年在职数量超过了设立时人员一倍以上。这种情况一方面不利于人资成本缩减,带来了一定的运营压力,另一方面并不会让效率得到实质改观,反而掣肘整个项目管理工作,不够市场化的任命机制,显然无法为单位带来积极贡献。

4.2.3 人员流动难、单位缺乏活力

依据访谈内容获知,大部分人都对现存管理人数表示了不满,认为超出正常需要。具体来说,针对访谈中“请问您对我区目前的水利工程基础设施建设状况满意吗?能否达到您的基本需求?”这一问题,表示满意、一般以及不满意的人数比例如图4-1所示:
 
图4-1 对水利工程建设的满意程度
经访谈可知,条块分割的特征,又使得水管单位无法将人际脉络拓宽,造成关系交织、公私难分的情况,那么内部管理者不做实事,做实事的人又无法联络各方职员,公事执行工作被耽搁、扭曲的情况就很难避免。这些问题又通过以下方面表露出来:一是干部之间互动不足。旧有的任命制不适宜对绩效、才干做出准确判断,缺乏淘汰的晋升机制,加之对私利比较看中的“挑岗位”现象,都会干扰干部的实务进取心,导致互动政策不被落实、予以忽略。久而久之在具体工作中就会形成僵化思维,无法产生新点子,而且也不利于其他优秀人才的发展。新入职者感到压抑颓废,自身主动性被抹杀;二是缺少淘汰机制。旧有思维、模式中对事业单位的界定便是无竞争感,不担心失业。现阶段一些合同制都只按照流程进展,发挥不了实际作用。这种情形更使职工变得懈怠,不利于解决当下管理问题,管理升级遥遥无期。

4.2.4 水利工程管理认识不足

访谈阶段,笔者观察到,建邺区这一单位过于忽视管理本身的价值,只在建设方面投入较大精力。比如对于“请问您对我区目前的水利工程基础设施建设状况满意吗?能否达到您的基本需求?”这一问题的访谈情况,其认可与不认可的比例如图4-2所示:
 
图4-2 水管单位基础设施状况满意度
由设施建设满意度情况来看,多数被访谈者认可设施建设情况。最近一段时间,它对水利领域给出较显著的支持,让相关设施规模不断扩大,然而其他的工作则重视度不够,如挖潜改造工作没有获得关注,管理弊端也迟迟得不到解决。思想层面,干部群体基本都在关注建设阶段进展情况,运行问题却常常视而不见。投入层面,基建获得的经济支持明显大于运营获得的经济支持,然而已经拨给建设部分的金额难以被运行部分工作所利用,财政支持力度又小于运营实际诉求。管理层面,建设管理迅速吸收市场新要素,设计出三项基本制度:招投标、建设监理以及项目法人责任制。但运行方面,针对已有工程的规定无法体现规范性,沿袭旧有指标完成定额,统一沿用简单管理办法,具体举措缺乏专业性。对管理的轻视让相关投入比重少之又少,加之管理技术含量低、手段不够先进,拉低了整体管理效果。在调查中,关于“我区水利工程基础设施建设申报与批复的负责人或者单位、区水利工程基础设施建设的周期、区水利工程基础设施建设的其他一些相关流程吗”这三个问题,较多的人表示对其并不熟悉,认识不到位。

4.2.5 资金缺乏、经费落实不到位

建邺区水管部门收入支出结构不合理,管理资金总额不足,又容易被耗费在无用的地方。据调研对象反馈,水费不容易完全收缴,更加剧资金问题。关于税管部门收入的资金来源、费用开销等,由上文数据可以看出,对其极其了解的人数比例偏低。
 
图4-3 资金经费等了解情况
因为多数人对资金、经费等不够了解,所以因此水管单位基本上都有超支风险。而这种现象背后,最直接的因素是投入机制不成熟,因为投入机制不成熟,导致相关人员对其不了解。这种限制造成运营部分无法收获可靠的经济支持。从一种角度来说,工程合理进展需要源源不断的投入,然而财政支持非常稀缺,特别是财政本身不具备优势条件时,更容易导致拨款滞后、中断等问题。从另外一种角度来看,对收费本身的定位存在分歧。现存养护资金并无妥善的利用方案,专项资金很大比例没有用于项目本身,搁置、挪用情况较为常见。这种经费劣势,最主要影响的还是工程运行本身。当维护费缩减后,承担不起高额费用,维护工作无法依照标准化操作进行。这样一来,工程容易出现老化现象。最基础的维护只能保障工程开展,无法使其呈现完全健康状态,更不会有高效、无风险等条件,项目最终收益自然会有所损失。

4.3建邺区水务工程建设管理中心管理体制存在问题的成因

4.3.1 重建轻管思想严重

现阶段这一区域中不少水利基建在数年运作中做出了巨大贡献。1950年后,直至1970年间,这些水利的经济来源主要为政府,人力构成主要为农民,因此无法按照专业化指标进行打造,质量不容乐观,然而在当时农业领域发挥了极大的作用,让灌溉压力很快被分摊。之后的几年里,这些设备对整个当地水利领域带来了推动力。如今它们大部分都达到了使用寿限,安全系数不达标,难以像往常一样发挥效力。尤其是坍塌、泄露、险情的挑战,显示出维修不力的弊端。农民由此对治水不抱希望,产生挫败感。这从后续工作视角上来看,十分阻碍水利资产价值的开发,影响对相关工程的持续性考量。
我国领导层基本上都会借助多种途径抢项目,进行规划、开发,毕竟这些事项最终会以绩效因素记录下来,成为其政绩的一部分。因此,如果项目呈现出亮点,便可以在后续运行中获得较好的修缮,但项目平庸、分散时,很可能被“抛弃”在外,毕竟考核工作无法反馈这些信息。因此出现这种失衡的工作安排,以及由此引发的种种事端,也有政治考核问题的影响。而农村水利工作尤其忌讳出现这种管理局面。

4.3.2 管护资金严重不足

自从国家成立以来,政府就比较关注水利投入部分的程序设计、渠道打造工作。然而当时所做的规定中,政府仍然扛起大部分经济压力,鼓励受益农民进行无负担筹资、投劳折资。这意味着无论是建设阶段,还是管理期间、维护事项,都要依赖于政府本身。进入新世纪后,政府依旧从财政方面想办法、列政策, “十一五”更是催化了这一趋势。不过建邺区并不具备雄厚的财政基础,因此无法在这类基建上做出过多透支。所以单纯依赖政府的方式无法让所有水利项目实现落地、应用。甚至部分正在建设期间的项目,出现了交工期滞后的情况。2010年至2017年建邺区水利工程建设情况表4-2所示:
表4-2 2010-2017年建邺区水利工程建设情况
工程 是否完工 原因
浦仪公路西段工程过江通道桥位岸坡及堤防防护工程 资金不足
南河综合整治工程(建邺段)施工工程 资金不足
秣陵街道第一批水利工程 承包商问题
南湖南河流域新建片区雨污分流工程  
盐东控制武障河闸、北六塘河闸、龙沟河闸扩建工程 资金不足
新孟河延伸拓浚工程宜兴市河道整治二标段工程 资金不足
泗洪县2017年省级农村河道疏浚整治工程 资金不足
港城水环境整治工程 资金不足
蔷薇河治理工程  
符夹铁路新河至夹河寨段扩能工程  
资料来源:建邺区统计年鉴
由上表可以看出,因为资金不足导致多个项目难建成,除非项目本身带有特殊意义,否则在曲折中建成,并不意味着其后续运营不担心经济问题。另外,当地多数男性劳动力都远走他乡,区内劳动力不足,投工投劳遭遇搁置局面。

4.3.3 管理责任难以落实

1978年后家庭开始取代集体成为责任制的单位。即使这种情形对当地水利事业提供了便利条件,却受到部分惰性农民群体的抵触。因为这种方式没有维系他们从前的收入水平,因此这些人很难从主体视角思考项目价值,最终导致项目功能出现五分之四的损坏。当时尚未对管护主体进行专门限定,因此基建遭破坏、出问题的情形频发,管理不到位已经蔓延到公益领域。就算采用专人进行监管,经济不到位也无法留住人才,那么所招募的管理者就会缺少相关经验及技能,甚至因为受教育水平不足而无视纲纪、职守。要想维持常态功能,水利管理不能接纳这种职工状态。而老化加速之后,寿限便会缩短,这造成基建建设更加频繁,重复投入不可避免。

4.3.4 农民参与意识淡薄

“水利基建掌握着农业生产未来命运”是农村比较有知名度的一句话。然而管理不力就会损害生产力。部分人单纯出于个体目的而对项目进行蓄意破坏,更让工程变得岌岌可危。其实农民才是相关项目的受益群体,因此在投资方面,需要加入这部分群体,只有如此,这些人才会热衷于维护项目,真正推进农村建设。不过农民当前阶段不熟悉这些事项,产权纠纷也比较普遍,更打击了其参与热情,无法保持其支配权力,也难以落实农民管理计划。从这一点来讲,农民本身也需要增进这类认知。另外,当下这类工程主要由政府操纵,农民没有得到所谓放权,参与度很浅,基本上只有村组织的参与痕迹。无论是宏观设计还是细致考量,都未能吸纳农民智慧、见解。当然不可否认,农民受教育水平应当进一步加强,综合素质也需要再提升。灌溉环节出现不少浪费问题,也在一定程度上加深了用水诉求得不到即使回应和供给的问题。

4.3.5 水利规划缺乏科学性

水利规划属于比较耗时、综合的一类工作总和,它带有体系特这鞥,对专业性要求比较高,操作相对复杂,因此人力物力必须供应充足。政府从经济上带来的补充不足以满足其具体需要,委托设计环节更不可能获得充足资金。因此该环节中,设计单位几乎凭借经验和想象完成规划,不会大费周章去实地考察、测量。这会造成规划方案难以精细化的情况,执行期间无法发挥指导作用,经常被推翻重新制作。甚至出现停工整顿的情况。那么像这些的项目设计,很显然只从政绩角度出发,期望能够有“炒作点”,而不考虑实用性,并且重复项目比较普遍。而部分区域并未配以水利项目。部分亮点工程也徒有其表,投入大回报小,甚至没有遵守对农民权益的保障承诺。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

第五章 国外水利工程管理单位体系概况及启示

5.1 国外水利工程管理单位体系概况

5.1.1 日本水利工程管理单位体制

目前,对于水利工程项目的治理,日本采取的手段有多种形式,使用最为广泛的是集中治理与各个部门相互独立的进行水资源治理的机制,以及将流域水资源治理机制作为主要手段,在日本,水利项目是作为一项慈善项目存在的,日本政府会对此项目管理并且投资,此外,还有个别县,村,从事建设事业的公团等均对水利项目进行资助,水资源开发的治理由多个部门共同协助完成,他们根据实际情况,行使自己享有的职责去完成对水资源的治理。
在管理体制上,日本属于“多龙治水,多龙管水”的模式。水利开发管理分别由国土厅、建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省按准公益性政府赋予的职能进行管理。其次依法治水管水是其鲜明特点。二次世界大战后,从1949年起日本陆续制订了许多水的法律,如《水防法》《国土综合开发法》《工业用水法》、《水资源开发促进法》《自然环境保护法》和《下水道法》等。从六十年代初期开始,日本开始编制全国综合开发、规划,陆续指定里根川、淀川、筑后川、木曾川、吉野川、簧川、丰川等七大水系为水资源开发水系。其范围覆盖了大半个日本,进行了一系列的工程建设。到了八十年代水资源工作继续深入,《21世纪水的供求》和《全国水资源综合规划》的制订和发表,标志着日本水资源开发、管理达到了新的高度。在执法和监督方面,主要是各级政府有关部门负责。据了解,一条河流的分水方案制订以后,各方均须遵守,不得转让,更不得违犯。在水资源开发公团的作用上,根据1961年制订的《公团法》,于1962年创建了水资源开发公团。公团的基本任务是根据国家的各项长期规划和地方政府的远景规划,对日本的七大水系统一进行开发、治理,调整各方面的关系、筹集资金、统筹全国的水资源开发事业。日本制定了一系列的筹备项目,各个地方的政府同样也在筹备远期的项目,其目的是能够对水资源项目的各个环节进行合理,规范化的开发和管理,从整体进行布局,全力保障水资源能够顺利的被开发。
在90年代,日本颁布了《河川法》,将当时的所有河流进行分类,比如,从河流的价值角度将其分成第一级与第二级河流,其中,前者被统计出有上百条,而后者有近3000条。这些河流的治理由国土交通省大臣负责。而第一级的河流能够交由至都道府县的知事负责。水利工程项目的实施过程可以由负责水资源的管理者负责,同样,在项目完成后,对水资源的治理同样由同一管理者负责。对于项目所需要的资金,一级河流是由国家负责的,二级河流则由都道府县负责,其中,都道府县在对水资源项目管理时,可以向国家获取资金上的协助,然而资助的资金也是有限的,原则上不能超出一半。

5.1.2 美国水利工程管理单位体制

美国关于流域管理的现存机制存在先进性。它凭借实际条件的变动而做出适当调整:举例来讲,针对田纳西流域,采取联邦同流域各州共同成立专门管理部门的方式;对流域相关问题成立分支管理部门,如电力、控制咨询等。大部分流域组织都按协议中强调的注意事项完成工作任务。下文便将这一流域管理局TVA作为样本对象,探究其管理工作所遵循的程序、方式。
根据机构结构分析, TVA是遵循TVA法案进行设置,动机在于保障整个流域价值得到开发,促进交通顺畅,协调植树、灌溉用水,培养沿线经济带等,防灾更是它的重要使命。这些功能涉猎面积广阔,效果作用于多个领域,因此通过专门机构做出管理具有现实依据。政府具备执行力及公益性优势,但企业的好处在于多变、积极,荣光将两方面长处结合,便能对农业经济起到间接带动作用。从这一点出发, TVA的性质被解释为联邦公司。它凭借公司常设模式进行运作,由董事会做出重大决策,分配职权任务。它又直接受到国会、总统监督。其组织方面的权力来自董事会自身,通过任务、效率两方面目标来协调具体结构。
根据TVA功能分析,它具有不依附的人事权;且存在土地征用权;兴建水利设施,从而保障供水或防御洪涝危害等;电力相关设备的修建权力; 农用肥料的制造与营销,带动流域经济获得新增点;它的水坝管理动机在于交通及防洪两部分目标,之后延伸出发电用途,可对电力自行生产后进行销售,不过这些电力基本上供给当地住户使用。
细化观察美国这一体制,各个水利工程单位都从宏观视角判断资源情况,让流域工作呈现出高度统筹性。TVA的案例已经印证了河流作为管理单位的思路有可操作性。而流域本身涉及面更广泛,能够充分参考各方权益,不单纯为了局域发展而损失周边区域资源。交通条件始终是它的第一要务,之后工作焦点便在防洪领域。在这些目标基础上,衍生出发电职能。TVA对工作的安排中加入了公众力量方面的考量,以委员会的途径巩固大众参与率,这在很大程度上加速了信息连通性。

5.1.3 荷兰水利工程管理单位体制

荷兰将近三分之一的土壤低于平均海平面,并且超过一半的土地可能遭遇洪水侵害。经统计,这一比例达到65%。这种天然条件决定它必须发展出高端水管理系统,又在多年实践中不断摩擦碰撞,最终获得更成熟的设计结果,对当地水资源总量、质量、价值等给出了满意的管理“答卷”。 
荷兰水管理采取的是地方集权特征的管理体制,它需要从上级部门收集权利内容及权利证据。荷兰共拥有3个水管理层次,中央政府位于第一层,第二层是省政府等。之后是地方部门,但并不只包含市政府,也有水董事会的参与。在第二层中同样有水董事会的参与,它主要是扮演公共组织角色,脱离政府财政支持,不属于政府分支。另外,在第二层中也有饮用水公司的参与。
细化讨论,它的国家级机构包括:一级层面,水管理机关只是一项,交通、公共事务部门也参与其中,职能在于对国家相关法律、行政规定进行设计,当水域为国有时,做出恰当、迎合持续发展的管理。这里提到的“国有水”概念是该国特色,因为大部分国家都将水列为国有之列,不存在私有情形,而它规定地表水可为私人所有。一般运河、领海、堤坝、江河等都属于它的管辖范畴。省一级中,管理认为针对非国有性质的水资源。区域级:也就是我们所说的第二层管理队伍,其中省政府起到主要作用,但地表水水质问题基本上由水董事会统一处理,完成相应授权;政府在其中起到监督作用。供给饮水则属于市公司事务,现阶段共包含37家公司,它们皆带有市场化特性,不过公共机构持股的举措巩固了它们的公共服务稳定性及质量水平。这类公司还会形成水事务协会集中处理一些棘手问题,进行信息共享等。地方级:这一层中,重点任务是针对城市排水设施做出体系化的建设,相关污水回收后统一运送给水董事会,运用专门加工设备减轻污染,甚至循环利用。当水董事会不具备较高层级资格时,便对水量方面事务做出管理。

5.2 国外水利工程管理单位体制改革的启示

5.2.1 日本水利工程管理单位体制的启示

在水利工程项目的管制中,建设公团担起大部分责任,他们既要对这个项目进行实施,还要在后续中对其进行管理,所以,日本政府会十分关注项目法人的一举一动,这一方面,我们国家需要学习这种做法,为我国的水利项目做出调整。此外,日本为国家资助的项目建立了较为完善的法律条文,颁布了一系列的优惠政策,为开发项目的负责人提供较久的贷款。并且还对他们减免了税收等,充分保障了开发项目负责人的最大权益。日本的这种管理方式对我国有较大的借鉴指出,尤其是对“开发项目负责人”即“水管单位”的权益保障方面,有较多的政策支持,这样可以充分确保他们的效益,使其在工作过程中充分发挥主观能动性,从而使我国水管单位各种活动得以落实。

5.2.2 美国水利工程管理单位体制的启示

TVA对于有盈利色彩的电力项目、非盈利项目执行单独核算。它的公益类工作始终从国家财政获得支持。1933年之后,一直到1956年间,其电力领域也完全依借政府支持。不过当它具备一定规模和条件积累后,在1959年,国会修正案重新设定了这方面的规定,表示发电工作需要自主经营,风险与收益都由TVA自行担负。且政府所提供的拨款不仅应当归还,还需携带正常市面利息。1961年后,它和各电力企业都走上了债券集资道路。这方面的债券多数是中长期类型。最近几年中,它通过债券组合部分的优化,增强了收兑灵活性,跻身优秀债券企业之列。1995年时,它致力于增加投资方,因此推出第一批国际债券。这种渠道真正让其电力工作呈现经济强力支持的面貌。
美国政府十分重视水利工程的战略价值,因此投入很大比例,期望借以实现各种生态效益。其财政支持比较得力,流域机构可获得充分自主权,除了在植被、水土等维度呈现改善迹象外,它在水费征收工作中也意外有着理想的效果。

5.2.3 荷兰水利工程管理单位体制的启示

根据前文所述,我们了解到政府各层对应的权限与义务都被写入法律,能够找到与之对应的条文表述。而上级可向下级工作表示质疑,行使监督权排除疑虑。不过这种等级不具备制度性,因此比较随意。地方机构可以自行设置条例,然而同上层规定不符合的情况下视为无效。因此荷兰水利工程对本土应用领域的主要贡献是分级管理。这种模式具备清晰的框架设计,任务安排更加有效率、方便监督,不存在分工空白或重复的混乱局面,并侧重发挥政府职能,把握好水资源保护及开发力度。故而荷兰水利工程管理单位体制可借鉴点主要是“分级管理”,在这种管理之下,可以使各种活动的效率提升。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

第六章 我国水利工程管理单位体制改革的路径与具体措施

6.1 我国水利工程管理单位体制改革路径

水利资产是综合人为操作,实现水资源维护及价值利用,令当前用水问题得到改善并不构成后续损害的系列活动中,对应的水利设施。它有许多分类情况,按照经济学立场解读,可根据消费差异性解读为两类:公共、私人两类。延伸到水利工程方面,则表示为公益性、经营性及准公益性三种资产构成。所以在改革中,应当针对不同的企业来确定不同的改革路径。本文将对准公益性水利工程管理单位、公益性水利工程管理单位以及盈利性水利工程管理单位三者进行详细的分析。

6.1.1 准公益性水利工程管理单位体制改革

准公益性水利工程单位在我国水管单位的七成,其发展关系着水利工程的正常运行,对国计民生有着极为重要的影响。当前我国准公益性准公益性水利工程管理存在的主要问题之一就在其准公益水利资产的使用性质的不明晰,公益性与经营性行为存在交叉。当然,这也有很大原因在于准公益性水利资产存在公益性和经营性双重功能,在资产性质界定上难度较大,也就很大程度的影响到了准公益性水利单位在管理过程中对准公益性水利的划分工作,进而影响到准公益性水利管理单位的管理体制改革,由此可见,清晰认识与合理界定准公益性水利资产必不可少。  
准公益性水管单位由于在其功能上经营性与公益性的双重性质,故而其性质特殊,经营性功能与公益性功能交叉,很难明晰分辨。也是基于这一点,极大的影响了准公益性水管单位在日常管理运行的状态,导致出现了诸多问题,其一人员责任交叉,管理混乱。在大多数的准公益性水管单位中,由于对其单位性质的把握不准确,故而其单位内部存在企事业混淆的问题,单位人员的工作范围、工作内容与工作职责等也都往往有交叉,一人身兼数职成为准公益性水管单位人力资源管理的常态;其二,对水资源利用不充分,导致资源闲置与浪费。大锅饭时代已然过去,新时期,生态环境保护与可持续发展跃入人们视野并得到了充分重视,对水资源使用效率及效果的要求大大提升,但是当前准公益性水管单位的管理问题导致的资源的浪费、闲置、开发不当、保护不足等情况层出不穷。因此,为了充分合理利用水资源,促进水资源合理开发与可持续发展,对准公益性水管单位的体制改革成为必然趋势,从资产划分、单位性质明确到人员管理、财务管理等,都需要进行改革和创新。
准公益性水利资产的特征主要包括资产产权的可分性和竞争性、享受的排他性、公共性或准公共性与效益的间接性以及投资收益四大特征。其一,资产产权的可分性和竞争性。资产产权的可分性和竞争性也就是指在准公益性水利资产中的一部分资产能够通过投资者的运营、管理获得直接的经济效益,当然,这部分参与市场竞争及经营的产权也就由该投资者独立享有,具有排他性。但值得强调的一点是,虽然产权具有排他性,但是社会资金由于该资产的良好经济效益与经济利益也会使得大量的社会资金进入,并且进行利益和产权的竞争。这就使得准公益性水利资产的产权制度中产权存在竞争性、可变性和分享性,制度也就随之不断加入新的内涵,作出不断的变动与改革。其二,享受的排他性。水资源短缺问题令21世纪一直被称作是“水的世纪”,为了使水利资源进行有效的提供,并获得一定的外在生态效应、经济效益与收益,准公益性水利资产的效益通过产权成本进行收费或者利用产权所有的形式,减少“搭便车”的行为,将一些不付款者排除,这就是准公益性水利资产的享受的排他性。其三公共性或准公共性与效益的间接性。这一特征简单来说就是由于准公益性水利资产的提供用于国家经济建设,促进国家经济建设与发展,获得间接性的经济效益,联合消费与联合收益特性明显。其四投资的特性。准公益性水利资产的建设、运营与发展往往需要大量的、长周期的资金投入,故而投资规模往往很大,建设周期长,投资的乘数效应充分发挥,GDP也就会具有一定的增长。
水利作为国计民生发展的不可或缺的基础,其产业管理中存在着复杂而广泛的内容,承担着诸多功能,兼具社会效益与经济效益,其性质也十分多维切特殊,对其的研究是一项系统的工程。
准公益性产权改革是准公益性水管单位改革的必经之路。准公益性产权的划分直接关系到准公益性水管单位内对其资产的评估与划分,也关系着其人员职责的划分。由于长期计划经济体制,水利工程产权结构单一成为我国水利资产的突出特点。《水利工程管理条例》(1983年)中就十分明确的规定了水利工程的产权——由全民所有,国家管理,必要可委托集体管理。但是需要强调的是,在该情况下,往往产生诸如水利工程经营、管理的责、权、利关系混乱;存在政企不分、政事不分;产权变动完全依靠行政指令;水利产业内部机制严重不合理等问题。
随着国家经济建设发展,准公益性产权进行了较有成效的改革,国务院《水利工程管理体制改革实施意见》(2002年)中明确的指出了改革的目标、原则与具体实施措施等。主要包括:各地中小型水利工程产权改革,下放经营权;股份制、股份合作制改造现有集体国有水利工程;采取“自筹、自建、自还、自收、自管”,放开工程建设经营权;改制已建工程,推进产权多元化,例如可以采用联合、兼并等市场行为进行产权重组。
公益性出资人也就是在准公益性水利工程对公益性资产有所投资的主体。顾名思义,在这部分投资的资产主要是提供公益性服务,从工程建设、运行、管理、维护、改造等均需要持续性进行资金的投入与支持,故而政府就是公益性出资人。
经营性出资人也就是相对于公益性出资人来说的,其资金投入部分是准公益性水利工程中的经营性资产,这部分投资主体就被称为经营性出资人。经营性出资人以效益最大化为投资目的,其在对准公益性水利工程经营管理期间作为资本所有者,享受资本受益,有权作出运营相关重大决策。在此处,国家出资代表人值得一提,国家出资代表人是其以该身份,代表国家出资参股,对准公益性水利工程重盈利性资产进行投资,同样按照市场机制进行相关活动。这在一定程度上也是考虑到准公益性水利工程投资大、建设周期长但收益不高的情况,政府在全额投资公益性资产的同时,对经营性部分做以参股,国家出资代表人可以相当于是国家与水利产业企业相联系的一个中介角色。

6.1.2 纯公益性水利工程管理单位体制改革

纯公益性水利工程管理单位体制整体改革目标。纯公益性水利工程初衷是对社会效益方面的期许做出回应,然而面对时代新要求,它们必须适当考虑经济效益情况,因此这成为它们的新目标方向——兼顾经济及社会效益。整个改革侧重四方面。一是政府、企业、事业三者关联不应为内部关联,而需演变为外部关联,它意味着三方面工作需要划开界线,行政部门的监管任务更加清晰:水利项目、水资源、国有资产等是它的主要监管对象。对企业在相关项目中的具体自主权限做出界定,令公益性资产更有增值空间,从而充分调度水资源潜藏的价值,在管理上更加得力,经营性资产也不容易遭遇贬值压力。二是更充分的产权界定。对产权方面增强意识敏感性,充分认识国家在这一领域的所有权,法人财产权按照主管部门、经营性出资人及经营单位这三种法人属性分别分类。三是提供适度竞争的外在条件。准公益性项目借助管理升级实现效率升级,从成本压缩角度辅助效益结果取得改善。四是形成自主导向的外在平台。这类企业可以通过联合、破产等操作,让水利资产不会面临减值风险,而不只是围绕社会效益服务,将准公益性公司带向良性发展轨道。
纯公益性水利工程管理单位体制整体改革原则。改革必须注意的原则事项基本上包含三个方面。第一个方面是优化配置、促进持续性价值发掘。要想做到优化这部分资源,最主要的是利用程度深化,利用耗费小,也就是效率问题。满足理想效率水平才能够让它顺应新经济趋势。因此即使是准公益性质,组织也不能忽视这些带有经营色彩的重要使命。第二个方面则是既不摒弃经济目标也不违背社会目标。纯公益性项目本身具有基石性的影响力,那么在体制设置中就不能偏离这一功能定位。那么这些项目的努力方向也同样涵盖了两个层面,从一种角度来说,社会所需的服务需要由它进行提供;另一方面来看,价值诉求等方面工作同样需要跟进步伐。也就是说,这些单位必须综合盈利与公益的诉求,做到不偏颇不失衡。三是宏观统筹原则。不要局限于某个项目、某个片区进行管理单位设置,而需依据当前情形进行管理范畴调适,不作刻意管理区域限定,这样才会让整体工作不重复,节省人资物资等,针对现存管理单位工作,对其关键职能或业务予以改造,也会焕发出新的管理能量,让整体管理格局更具规模性及统筹性,相关管理升级更近一步。
纯公益性水利工程管理单位体制整体改革构想。当项目本身属性分类有别时,改革也不能一概而论,具体执行期间,更需要考虑适宜性、可行性等条件。按照项目状态做出更新处理,提供导向建议。按照市场特征,如果物品不是一类范畴,其盈利点会出现差异,追求会有所区分,管理模式也应显露不同特点。当项目本身不带有任何盈利色彩时,所做出的服务贡献全部不具备增值性,而属于纯粹支出类工作。但部分项目在满足公益性诉求的同时,被允许以一定的经营操作赚得增值资产。如水力发电等。这些项目本身可以满足对应的经济补偿要求,能够产生自给自足的循环建设效果。另外,我们还需按照各类水管单位面向市场时的优势因素做出具体判断,毕竟这些单位对应的适应市场能力、增收能力都有一定差异性。
对于这类管理体制的解读,重点放置在现有问题类别,以及它们背后的作用机制方面。把握好这些内容之后,具体改革时侧重明确管理关系,设计出更合理的养护、补偿等机制内容。创新模式同样是改革重点之一。并且,就理论层面来看,公益性服务期间势必出现花销,这些经济问题需要从政府支持中得到妥善解决。考虑到它作为公共领域的有机组成,不计回报可能造成入不敷出的情况,最终不利于自身维系,影响工作开展。国家对这些项目的投入不产生增值特征。因为它的作用对象多是群众,从防洪设施中被消耗。它和其他领域基建工作一样,无法以收费的模式完成增值,必须是无偿服务。那么,这方面的体制变化就存在特殊性:它更多是依借政府工作带来切实管理成效,而并非通过自身管理升级来达成相应收效。

6.1.3 经营性水利工程管理单位体制改革

当项目本身就被划分在经营属性中时,便会携带着一定的经济收效。因此三种项目类别里它的经济效益更加理想,也容易获得比较喜人的回报。因此这些项目在管理中能够引入企业管理成果,稍作改变甚至完整套用都具有充分可行性。对此,能够借助投资、融资的多元渠道刺激项目经济,国际上较为先进的水利管理模式值得我们借鉴。在不断推敲、试点、推广的过程中,以渐进的方式迎接本土市场经济的新考验。改革中应注意以下几点,其一明晰产权规范经营活动。对这类活动的进一步界定基本上要遵循这几种方向来完成。一是制度更有企业风格,更接近现代化要求。比如,产权模糊的问题要克服;权力与职责规定不含糊;政府同企业工作不混淆;管理更加合理。以自主自律看待法人治理工作,形成有助于良性运行的结构框架:管理单位负责人借助程序完成任命,一般选取企业董事会人员作为负责人,并以聘用途径安排其他岗位人员,充分落实劳动合同制度;主动发展岗位工资占比最大的薪酬制度,从岗位价值出发确定薪酬水平,让收入水平适当有距离。二是管理单位收容经营部门,但仍旧保持独立核算特征,并区分事业同企业工作任务。三是对农用水对应的计量工具、模式做出升级,渐进地执行立方米单位计量法。借助协会组建的方式,引导农民积极缴费,并对收费措施做出调整,令收费程序更加便捷。
其二,恰当的财务支出。由于本身携带了一定的经济能力,这些项目往往无法争取到财政支持,只能运用内部资金完成一些任务。管理单位对此负有责任,应当对资金收集、利用做出妥当安排。这样才能在意外出现时增强抵御能力,在需要养护时提供必要资金,确保无隐患干扰。而这些管理单位对应的公司,则要保障必要经费不被动用而发生损失、空缺等情况。因此需通过工程折旧操设置专门款项。相关部门有权以审计手段对这些管理单位施加监督作用,避免单位内部合伙贪污等现象出现。
其三,强化安全管理。水利涉及到比较宏达的社会效益问题,因此这部分管理更加需要规避风险问题。安保环节的管理尤为重要。借助辖区内水土条件开辟旅游项目,这些活动值得鼓励,但须不出现安全问题。在交通路线安排上,水利工程处不应是主干线;如果大坝等由于地理位置重要性而必须充当公路用途的,也要参考安全系数及主管部门许可,提供所需安全服务;当大坝在没有审核的前提下便构成主干线的组成,需定期分离路坝,从而实现分流。政府也要敦促这些管理单位给出确权答案,对项目管理对象做出系统界定。相应法律内容也要更加细化,丰富这些条文内容能够产生更高规束力,让行政工作有框架有指引,执法工作更便利更有效。

6.2 我国水利工程管理单位体制改革的具体措施

6.2.1 构建灵活用人机制和内部分配机制进行管理

一、聘用制为核心的用人机制
根据“十八大”文件强调:加强干部人事制度向深层次推进,尽可能打造更加优化的用人机制,确保用人机制具备:人才不流失、多收取;才能不浪费、多利用;晋升不妨碍、降职处分到位;变通求发展、时代新生机的良性秩序条件。并且强调:摒弃按照工作年份进行排名的错误做法,无论是选拔环节还是任命环节,都更看中才能本身,积极推动内部竞争上岗,从社会、内部激励人才,提供使人才不被埋没、浪费的开放环境。
纵观不同用人制度内容,聘用制所处的地位是基础性的。对这一制度的采纳,可以有效促进流动选拔,打破原有的僵化任命格局。在水管单位中,我们经常会看到人才不多元、晋升多降职少、混饭态度普遍、淘汰机制不足的问题,因此聘用才能让不合格的员工被剔除,只保留优质人才,有空间给更多新人才。针对人员岗位的差异,水管单位可借助差异化的途径予以筛选及任命:当岗位属性为行政性干部时,任用指标应当进一步更新、细化,可执行聘用制度便通过招募、选举及直接聘用等予以落实。所有招募过程都按照开放、公示的办法处理,以竞争为基准对各方面素养、了管理进行提炼,择优任命,并在一定周期按时评估进步性、状态、绩效结果等内容,确保能够始终发挥岗位积极作用,达到上级所预期的目标;而当岗位属性对行政或技术管理类别时,由于这些岗位更加强调养护作用,那么就需多关注激励、规范机制的问题,进行调适后,更加迎合其情况,比较渐进地完成聘用落实;当面对的是新进人员时,全面执行聘用制,第一次聘用约定相对短时,这样便能够迅速判断双方意向,有效地选中适宜岗位的人员。对聘后阶段侧重管理,借助细化合理的评估指标,对各类岗位职工表现做出定期反馈。除了年度评估以外,日常评估也十分关键,而评估反映真实情况的基础上,可以作为奖惩、解雇、提拔或续聘等的关键参考信息,整个任用领域都将在制度辅助下变得更加规范。
二、积极有效的内部分配机制
从机制的角度做足内部分配工作,才能够让水管单位生发新的动力,使其中人员都能够热情参与工作,投身相关建设。水管单位需主动打造分配制度同时代新趋势间的融合度,在基础薪酬以外发展出其他工资组成。 “十六大”时所强调的生产要素分配问题,应当在水管单位相应领域得到解决。真正贯彻国家分配思想。认真落实岗位工资主导下的薪酬规定,对岗位构成进行统筹安排,借助职位解读、岗位测评等操作,令各自职能职权界线清晰,并在岗位价值正常发挥的基础上设计薪金水平。由于岗位内容、性质等的差异性,对应的津贴制度会有相应的调整。这是为了能够塑造竞争氛围,激发工作者的潜能。当岗位属性为管理性质时,按责任压力及任务达成率,津贴对准岗位及绩效;当岗位属性为个体辅助性质时,则分不同工种、级别与工作劳累程度等,设置工种+业绩的津贴模式。假如人员调离原有岗位,津贴发放以新岗位属性来判断。因此待遇跟随的是岗位而非个人,能够确保绩效价值为首的新导向。而这类分配还能够照顾高价值人才及关键岗位,表现出同时代更新步伐一致的变通性、多元化激励特征。

6.2.2 改进经济优惠政策,完善公益性效益补偿

法人水利已具备明确产权,并采取独立核算办法时,推动其向企业转型,需从优惠政策方面做出努力。审核发现符合相关条件时,可对部分税收进行特定期限内的减免优惠,如3年等。成立的早期阶段容易遭遇资金困境,因此可帮扶其度过困难时期,并从技术因素中提炼其发展所需,进行支持。当需要签订新项目合同时,向这部分实体单位倾斜。所有水利项目都无可避免地存在一定公益性,即便是经营性单位,当同重大公益事项相违背时,也只能暂时放弃对利润的追求。但这时国家应提出补偿,就这类情形的具体补偿统计进行设计,采取最符合实际情况、对双方诉求都妥善处理的补偿措施。
经上文的分析可知,组织属于动态演变,逐渐规模化的实体存在,位于市场中时,它的存在周期有一定规律性,而规模则在其中各阶段表现不一,组织结构很大程度上要参考这一规模要素进行编排。同样的,水利工程管理单位的体制改革中,要考虑组织与市场的统一性,这样方能使效益最大化。而要达到这一点,必须要改进经济优惠政策。
水利工程自身携带了公益色彩,这种特征导致其面临一定的公益开支,然而这部分经济来源却不只是市场,无法从市场环境下充分吸收经济,就意味着它必须寻求其他的补偿办法,在公益投资中更加谨慎,追求价值优化方案。而公益性支出主要是同水利、防洪等相关的花销,它的目的实质上是为公益服务提供支持,让公益资产价值得到充分利用。它会涉及到管理、补偿、维护等方面,但不会涵盖折旧费。最近几年来,中国相关政策也提到了补偿水利项目的事宜,针对公益水利项目在项目水及水资源费;河道建设及修缮、管理费;水土方面的补偿防治费;服务费等给予政府财政支持。虽然中国现如今拥有专门基金提供助力,然而它的资金规模很小,地方拨款也不容易真正落到实处,整个管理体制都需要予以强化。可以说,当前阶段情形无法彻底满足水利投资期望,专项资金的预期价值尚未被充分发掘,因此效益补偿在这一领域中依然要继续努力。
上文产权理论强调,如果企业属性为私有,其产权人能够对剩余利润自由支配,就可能产生更大的激励作用,令其致力于企业盈利。然而水利工程本身便具有较强的公益性,所以如果没有较佳的激励制度,则不利于水管单位员工主管能动性的发挥。具体来说,在激励方面,国营属性并不占优势,尤其是缺少产权意味着无法在竞争中升级效率,而资源也无法在自动调配过程不断优化。因此,需要完善公益性的效益补偿, 以达到“激励”的目的,是水管单位员工在工作中可以充分发挥主观能动性,最终实现自身的进步。

6.2.3 落实社会保障制度

水管单位向企业性质变迁及分流的人员,同样应对社保工作构成支持。由于认识制度不断升级,社保方面也面临新的设置诉求,在“十八大”中已经意识到这一问题,文件强调:“对于城镇领域养老、医疗方面,提供更为健全的保险制度,并对失业保险、最低生活保障等规定进行丰富。水管单位需响应共建层次化社保的倡导,对这些保险提供参与支持。当岗位、才能有别时,对应差异化的政策。

6.2.4 开展多种经营促进农民参与

水管单位除了做好管理事宜外,还会发掘当地水土优势促进各种经济活动,如餐饮、养殖、旅游等。这便是我们所说的多种经营。这些工作需要秉着因地制宜的准则,确保头脑清晰,有主有次。
之所以出现了这些现象,是因为中央提出治水新导向,要求各水利项目都能够不满足于工程效益基础,而能开拓新的经济点,凭借技术、资源因素,用各类经营充盈项目财库,并辐射带动当地发展。但是这些工作更需要保障规范性:政府从旁引导、统筹,单位敲定方案之前要做足理论推导工作,确保方向正确。一是用科学分析巩固收效;二是对现有财务做出更到位的管理,采取独立核算的办法,让流转管理、审计工作更有实效性;对革新下功夫,划开企事业工作界线,运用企业管理模式对待经营事宜,甚至试点租赁、股份、承保等模式,向融资方面发展,带来崭新的生产面貌。

6.2.5 做到管养分离进行科学规划

管养分离能够符合新时代诉求,令养护效力凸显;管理层次分明,内容更加凝练;整体成本得到强力管控。依据岗位设计及管理岗编制革新,养护类岗位便可摆脱管理工作束缚,形成新业务领域,用企业做平台,且可运用联合组建的方式,引入招标途径来选择合作企业。
基本上可以确立三方面任务内容。一是加速管养分离。项目养护所需要的经济条件应当得到财务部门保障;国务院相关机构必须在第一时间内推出统一的养护企业评定指标体系。各方政府单位都需为养护业务的市场化做出贡献,促进市场主体建设,并提供有序运营背景。二是对水价做出细化分类。这些项目对应的水费属于经营类别,从补偿成本、节水政策导向、适当收入、均摊等维度出发,给予农用、非农用水不同的价格数据。农用方面依照补偿原则开展,对利润不进行统计;非农部分则在补偿以外加入其他统计处理工作,如计提等,作为适当收入的参考标准。水价还受到资源供需、总量、成本等的波动而呈现动态变化。因此定价也是一个渐进的过程,不能根据瞬时静态情形定价。国务院处理涉及多省水利项目或中央直属项目对应的水价问题;省级政府统一处理地方性水价。国务院需催促《水利项目水价管理办法》的制定及应用。三是对计收工作提供更有力度的管理。特别是农用水如何进行计量问题,建议以立方米作为统一单位。农用水协会等的组建,也能够便利缴费工作开展,另外收费程序需简化,收费手段需更多元。将乡、村收费环节的私权操作进行打击、杜绝。用水户的权益应当从合同中进行保障,监督供水方按约定、更集约地提供水资源,并兼顾供水方诉求,将用水者缴费承诺写入合同。
 

结 语

本文是对水利工程管理单位体制研究进行的探究。经济发展新时期,市场经济愈发完善,水利工程管理单位体制的弊端也随之呈现,与当代经济社会发展出现不相贴合的问题,水管单位定位不合理、资产界定不明、人员职责交叉严重、水资源闲置与浪费问题尤为突出。基于此,笔者从我国水利工程管理单位体制的历史沿革入手,分析了水利工程管理单位体制及模式以及水利工程管理单位现状,深入探究水利工程管理单位体制实践中存在的问题及问题存在的原因,并对比了日本、美国、荷兰水利工程管理单位体制模式,总结了其工程管理单位体制的可借鉴之处,通过思考得出了我国水利工程管理单位体制改革路径,主要包括四点,其一从管理单位性质出发,分别提出准公益性水利工程管理单位、纯公益性水利工程管理单位以及经营性水利工程管理单位体制改革的具体方案;其二,从人员管理与内部机制完善出发,提出以聘用制为核心的用人机制以及积极有效的内部分配机制;其三,从其他相关配套政策入手,提出进一步落实社会保障政策、改进经济优惠政策、完善公益性效益补偿等建议。其四,从结合国情,经营模式入手,认为应实事求是,大力开展多种经营,做到事企分开、管养分离,提高运行效率与效果。
本文的创新之处在于提出了水利工程建管同步的具体实施方法,结合水利工程建设管理和运行特点将建管工作相结合,另一方面也尝试研究了对水利工程中的公益性补偿问题等。当然,水利工程管理单位体制改革是一项复杂又系统的工程,本文只是基于自身所学知识与实践对当前我国水利工程管理单位体制的一个探讨,对其研究仍需进一步拓展与深入,例如在准公益性水管单位的公益性损耗补偿问题等。这些也为笔者日后的探究提供了方向。
 

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致 谢

岁月如梭,转眼间即将毕业。
四年研究生学习期间,谢谢各位老师的谆谆教诲,让我能够获得丰富的专业知识。这篇论文从创作初期开始,感谢刘丹鹭老师在这次论文写作中细心指导,让我能够完成下去,让我对本专业有了更深的了解,让我在做论文这一实践过程中受益匪浅。不仅丰富了知识,开拓了眼界,更对以后的工作和学习打下了基础。
再次感谢老师的教导,本文的编写和老师的多次指导息息相关,在这里对您真诚地说声谢谢。这次论文撰写会是我令人难忘且又成果丰厚的一次人生经历。











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