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关于环境民事公益诉讼原告资格的研

作者2021-05-28 18:53未知
摘  要
近年来,伴随着经济发展的不断进步,我国生态保护形势异常严峻,这也为作为利益冲突协调手段的法律制度提出更高的要求。公益诉讼制度作为一个极具创造性的制度,与以往私益诉讼维护私主体利益相区别,主要是为了保护公共利益而存在,不断解决新的社会需求。原告是诉讼程序的发起者,因此,由哪些主体行使起诉的权利是构建环境公益诉讼制度的核心问题。
自《民事诉讼法》修订以来,在法律层面上正式确立了环境民事公益诉讼制度,并规定了三类适格原告,分别是:法律规定的机关、有关组织、检察院。通过考察实践中司法实务可以发现,该制度的建立涉及四方主体,环境公益诉讼存在着第四类潜在的原告——公民,每一方都有其局限性,四方主体之间的相互协作才能更好实现该制度的建制目的。但我国的立法否认了公民的原告资格,存在一定的不合理性。观察域外法律规定不难发现,逐步放宽对于原告资格的限制是国际发展趋势。公益诉讼制度较为完善的国家都或多或少地赋予了公民提起公益诉讼的原告资格,并且公民也发挥了重要作用。
因此,本文在结合我国的司法实践以及域外法律规定的基础上,提出应赋予公民环境民事公益诉讼原告资格的观点,并通过以下几方面加以论证:赋予公民原告资格的合理依据、公民提起环境民事公益诉讼的域外经验、赋予公民环境民事公益诉讼原告资格的现实困境及解决措施。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
关键词: 环境民事公益诉讼,原告资格,公民
 

Abstract
In recent years, with the continuous progress of economic development, China's ecological protection situation is extremely severe, which also puts forward higher requirements for the legal system as a means of coordinating conflicts of interest. As a highly creative system, public interest litigation system is different from the previous private interest litigation to safeguard the interests of private subjects. It mainly exists to protect public interests and constantly solve new social needs. The plaintiff is the initiator of the litigation process, therefore, which subject to exercise the right to Sue is the core problem of constructing the environmental public interest litigation system.
Since the revision of the civil procedure law, the environmental civil public interest litigation system has been formally established at the legal level, and three types of qualified plaintiffs have been prescribed, namely: organs prescribed by law, relevant organizations and procuratorates. Through the investigation of judicial practice, we can find that the establishment of the system involves four parties, and there is a fourth potential plaintiff -- citizen in environmental public interest litigation. Each party has its own limitations, so the mutual cooperation among the four parties can better realize the purpose of the system. But our country's legislation denied the citizen's plaintiff qualification, has certain unreasonable. It is not difficult to observe the overseas laws and regulations and find that the gradual relaxation of the restrictions on the qualification of the plaintiff is an international development trend. Countries with relatively perfect systems of public interest litigation have more or less granted citizens the plaintiff qualification to bring public interest litigation, and citizens have also played an important role.
Therefore, in this paper, in combination with the judicial practice of China and outside, on the basis of law to give citizens the civil environmental public interest litigation plaintiff qualification's point of view, and demonstrated by means of the following aspects: to give citizens the plaintiff qualification of reasonable basis, outside of the citizens to initiate civil environmental public interest litigation experience, civil environmental public interest litigation plaintiff qualification to give citizens the practical difficulties and solutions.
Key Words:Environmental civil public interest litigation; The plaintiff qualifications; citizens
 

目   录
 
 
摘  要 I
Abstract III
1 绪论 1
1.1 课题背景 1
1.2 研究意义 1
2 赋予公民原告资格的合理依据 3
2.1 法理依据 3
2.1.1 诉权理论的发展 3
2.1.2 关于环境权理论的探究 4
2.1.3 其他理论依据 5
2.2 现实依据 5
2.2.1 环境问题具有侵蚀性且不可逆转 5
2.2.2 与其他适格原告形成互补 6
2.2.3 公民环保意识不断增强 8
3 域外做法 10
3.1 美国 10
3.2 印度 10
3.3 其他相关规定 11
4 现实困境及解决措施 12
4.1 公民环保意识仍需加强 12
4.2 公民诉讼能力不足 12
4.3 积极应对滥诉风险 13
5 结语 15
参考文献 17
附录A 外文文献原文 19
THE PUBLIC TRUST DOCTRINE IN NATURAL RESOURCE 19
LAW: EFFECTIVE JUDICIAL INTERVENTION 19
附录B 外文文献译文 32
致  谢 43
 

绪论
课题背景
随着经济发展的不断进步,中国生态保护形势越发严峻。生态环境损害问题的有效解决不但需要依赖环境科学技术的进步,也需要依赖相关法律制度的完善,生态环境的严重损害对生态环境保护立法也必然产生了新的要求。严峻的经济社会环境现实已经说明当前我国的环境法律在承担协调国家经济社会利益和保护生态环境利益的重大使命上依然任重而道远。在研究我国目前现有的民事法律制度体系中,环境公益诉讼制度在我国环境公益保护的发展进程中一直发挥着至关重要的作用,这也对目前作为我国环境公益诉讼重要组成部分的环境民事诉讼公益诉讼制度建设提出了更高的技术要求。公益诉讼案件以维护保障社会公共利益为主要目的,相较于以往各类私益诉讼案件,公益诉讼案件的原告与其提起的诉讼并不一定具有直接性的利害关系,因此,有哪些诉讼主体具有提起诉讼的原告资格后,是当前构建我国环境公益诉讼制度的一个核心难点问题。
我国现有的法律规定中,已有三类适格原告可以提起环境民事公益诉讼。然而面对大量的司法实践,这三类适格原告的存在的弊端越发明显,为了使环境公益诉讼制度的目的得到更好的实现,制定出更加契合社会发展现实的公益诉讼主体制度,我认为应该进一步放宽对于主体资格的限制,赋予公民民事环境公益诉讼的原告资格。
公民有其自身的优势,不仅仅是由于环境公益与公民的天然相关性,也可以更好实现“预防原则”,从国外的司法实践中也有大量赋予公民主体资格的做法并取得了很好的成效。我国的环境立法较为滞后,尽管公民会存在滥诉等风险,但通过制定相关机制可以一定程度上避免问题的发生,赋予公民原告资格具有合理性,多元化的主体格局更有利于我国环境民事公益诉讼主体资格制度的完善,更好地保护环境公益。
研究意义
生态环境与我们每个人息息相关,随着经济社会的不断发展,公民更能理性表达自身的诉求,然而现有法律并没有赋予公民提起环境民事公益诉讼的资格使制度失去了最广泛的原告主体,这不利于调动公民保护环境的积极性,公民的合理诉求得不到实现,也不利于社会稳定以及我国的民主法治进程。赋予公民提起环境民事公益诉讼资格可以让公民不仅可以更好地监督行政机关履行职责,尽早发现身边的环境问题,维护良好的生态环境,同时又能防患于未然,预防一定数量的环境污染。公民与法律规定的机关及有关组织、检察院相互配合,可以弥补现有原告的不足,形成良性的原告格局,更能充分地保护环境,符合制度构建的目的。用公益诉讼解决环境问题已经成为一种全球趋势。因此,结合现有法律规定,通过理论和实践的研究探讨赋予公民环境民事公益诉讼原告资格的正当理由极具现实意义。
除此之外,赋予公民环境民事公益诉讼原告主体资格也有利于我国环境公益诉讼制度本身更好地适应社会发展的需要。通过研究发现域外很多国家和地区或多或少地赋予了公民原告资格,为公民保护环境公共利益打开了诉讼的大门。我们可以学习外国法律的相关规定,取长补短,结合我国实际情况,将公民纳入原告范围不但符合当今世界立法的趋势,而且有利于完善我国的环境公益诉讼制度,不断打破传统原告适格理论的束缚。虽然将公民纳入原告范围存在一定的现实困境,但是通过配以相关制度是可以有效解决的。因此赋予公民原告资格对于建立同经济社会发展相契合的环境公益诉讼原告主体制度极具理论意义。
综上所述,不能因为存在滥诉等现实问题,就彻底否认公民的原告资格,赋予公民原告资格具有合理性和必要性,立法应该面对问题并解决问题,符合当今世界发展趋势,而不应该本末倒置。要将公民纳入公益诉讼原告范围之内并借鉴域外先进制度的做法,结合我国的国情,形成公民、法律规定的机关和有关组织、检察院四方主体协同配合,良性发展的诉讼格具,具有重要的理论意义和现实意义。
赋予公民原告资格的合理依据
一直以来,我国立法对于环境民事公益诉讼原告资格的规定采取较为谨慎的态度,考虑到公民会存在滥诉、浪费司法资源等问题而将公民排除在适格原告之外。然而,逐步放宽对于环境民事公益诉讼原告资格的限制不仅符合立法发展趋势且有利于更好实现公益诉讼的目的,制度的有效运行更离不开四方主体的配合协作。以下将从法理依据和现实依据两方面进行阐述公民原告资格的合理性。
法理依据
诉权理论的发展
诉权是指当事者依法向法院提起诉讼, 用于保障自身的合法权益得到司法救济的权力[1]。根据我国《民事诉讼法》第119条的规定可知,传统诉权理论根据“直接利害关系”原则来判断原告是否适格。传统诉权是针对私益诉讼而言的,目的是为了防止诉权滥用、浪费司法资源而对原告资格加以限制,从而要求原告与诉讼标的具有实体法上的直接利害关系,同时,由于私益诉讼也一定会有相应的直接利害关系人存在,起初弊端并不明显。
随着现代诉讼的不断发展,传统诉权理论得到冲击,通过实体法来判断原告适格的做法已无法满足现实需求。主要体现在传统法律对于公共利益保护缺位,产生了如环境污染,国有资产流失等问题,新型问题实体法上无法可依,根据实体法判断是否具有程序法上的诉权更是无稽之谈。其次,对于环境公益而言,如果只涉及公益损害,公民个人未受到直接损害,按照传统理论岂不是无从救济?例如海洋石油泄露事件,造成大量海洋生物死亡,但是没有公民遭受损害,如果相关机关不作为,公民也无法起诉,生态环境便无法得到保护[2]。况且大多数环境污染不会直接对公民的合法权益造成损害,而是由于环境污染具有广泛性、长期性、潜伏性的特点,违法行为通过环境这一媒介进而最终作用到生活在此环境中的居民身上[3],也就意味着按照“直接利害关系”原则,相关行为并非直接导致公民利益受损,公民无法成为适格原告,环境公益无法也得到及时救济。
近年来,针对以上问题,程序当事人的概念诞生。程序当事人是指那些有权以自己的名义提起诉讼,向人民法院寻求救济,而不论与主张的利益是否相关的人[4]。我认为判断诉讼上的当事人是否适格,不能单单从实体法上是否存在直接利害关系去进行判定,而应该从程序法上进行判定其是否拥有程序诉权。实际上我国《民事诉讼法》第55条中的规定便是对于传统诉权理论的突破,为了保护公共利益而在程序法上确定了代言人,享有程序法上的诉权,成为程序当事人。
关于环境权理论的探究
环境公益诉讼诉权作为一种救济性权利,其原权通常被认为是环境权。但是学界对于环境权的概念存在两种截然相反的态度,其中环境权肯定说占据了绝对优势。即便如此,环境权肯定说的内部也存在大量分歧,其中具有代表性的是蔡守秋的法律权利说、李艳芳等人的物权说以及陈泉生的人权说等等。由此可见,环境权理论并不完善,并且我国法律尚未认可环境权的存在[5]。多年来理论界对于环境权的探讨未曾平息,然而我们也可以发现,在公益诉讼制度领先的美国,环境法中并没有明确的“环境权”的概念,但这并不影响美国对于环境公益的保护。因此,把环境权作为原权难免会有牵强附会的嫌疑。
我国的环境公益诉讼制度也是在实体法并未规定环境权的情况下建立起来的,其产生的基础并非环境权,而是一种公共信托。公共信托理论确立的基础是为了公众自由和不受阻碍地适用,而将某些共通财产交由政府托管。生态环境公共信托便是其中最具代表性的一种公益信托。该理论源于古罗马,在英美得到发展,美国的以Arnold v. Mundy案和Martin v. Waddell案为代表的大量案件均应用了公共信托理论做出判决,判决的核心要点是公民有权针对负有保护公益职责的政府部门提起诉讼。虽然公共信托理论迄今为止只适用于相当有限的几个问题中,但其理论思想却可以帮助我们解决公益诉讼原权的问题,这些全民享有的共同利益有权获得法律保护。著名学者Joseph L. Sax对于该理论予以发展和引申,在自然资源法领域中的影响也得到了进一步扩大。他认为环境是人类的共有财产,公民为了便于管理共有财产而将其委托给政府,从而建立起与政府之间的信托关系[6]。此后起草的《萨克斯法案》也对美国十余个州产生了重要影响,相继出台了公民诉讼条款。
我国《信托法》第6章第60条第(六)项和第61条,可以视为我国环境公益诉讼制度的基础。根据该理论,国家作为受托人有义务保护受托财产免于侵害,国家又基于法定信托,将自己的诉权授予给了特定机关、有关组织和检察院。根据信托关系的原理,在受托人怠于履职而使受益人权利受损的情况下,受益人便可起诉来寻求救济[7]。新《环境保护法》第6条的规定便体现了环境公共信托的思想。对于环境信托而言,委托人和受益人都是公民,公民理应享有原告资格来救济自己的权利。
由此可见,不论实体法上的环境权是否做出规定,公民基于公共信托都应当享有环境民事公益诉讼原告的资格。
其他理论依据
除了诉权理论的发展和公共信托理论之外,我国《宪法》第2条也为公民享有民事环境公益诉讼原告资格提供了合理依据。既然公民可以通过各种途径管理国家事务,那么公民对于环境事务的管理理应包括司法途径[8]
现实依据
公民提起环境民事公益诉讼不仅仅有理论上的依据,环境日趋恶化以及公众维权意识不断提高也为公民提起公益诉讼提供了现实土壤。
环境问题具有侵蚀性且不可逆转
环境问题与其他问题的不同在于其具有侵蚀性,往往通过一个逐渐积累的过程才能体现危害。实践中,行政机关只有在污染或破坏达到一定程度才会加以干预,事实上为时已晚,想将环境恢复到未被污染或破坏的状态不但要花费高昂的成本,有时甚至无法弥补。例如四川沱江污染事件,水质严重恶化不但给渔户带来经济损失还影响了居民的用水,而污染的治理要花费5年之久,居民用水要从其他地方调集。因此,对于环境问题,我们要未雨绸缪、防微杜渐,对环境采取预防性保护,等到污染了再去治理,不是明智的选择。
总结以往的教训,应当建立具有预防性质的公益诉讼制度。所有的主体中,公民是最广泛的监督主体,无时无刻不体会到污染的存在,况且,环境污染和破坏也会给公民带来损害,公民是有保护环境的积极性的,公民对于环境污染的体会也是最深刻的。“春江水暖鸭先知”,授予公民原告主体资格是现实的需要,有利于尽早发现环境问题尽早采取措施解决问题,将污染遏制在萌芽状态[9]
与其他适格原告形成互补
本文主张赋予公民原告资格的一个重要原因是公民可以弥补现有主体的不足,更好地发挥公益诉讼制度的作用。
第一类原告是有关组织,依据社会自治优先的原则,有关组织被认为是提起公益诉讼的最佳原告。社团作为组织化的公民,可以规模化地行使监督者的职责,更好地维护公民合法权益。且环保组织具有接下来对现有三类适格原告的现状逐一进行说明。
1、有关组织
较强专业性和中立性,也具备一定的财力决定了其作为原告的合理性。
相比于《民事诉讼法》而言,《环境保护法》对于环保组织的条件做出了进一步规定,虽然使有关组织的范围得到进一步明确,但是设置的门槛依然过高,一定程度上制约了制度作用的发挥。从中华环保联合会和自然资源保护协会的调研结果来看,经费原因仍是制约环保组织提起诉讼的主要原因。只有4%的环保组织认为可以承担公益诉讼高昂的成本,而41%的环保组织认为自身无法承担诉讼费用。因此,近几年提起公益诉讼的环保组织始终是少数的几家,其他组织爱莫能助[10]
中华环保联合会的企业会员很多是被曝光的污染大户,使其公益性质遭受质疑[11]。据统计,全国共有700多家社会组织符合《环境保护法》的规定,数量非常有限,且社会组织提起公益诉讼的案件数量占全部案件数量的比重过低[12]。地方政府也会施加压力,进行利弊权衡后社会组织更加不愿提起诉讼,严重丧失了主动性和积极性。
2、行政机关
一直以来,对于是否应该赋予行政机关原告资格存在较大争议。反对的观点主要是基于在行政权之外赋予行政机关起诉权会导致职权过度扩张,打破立法权、司法权、行政权之间的平衡还会助长行政机关慵懒的风气。但是不可否认的是,我国《民事诉讼法》最终肯定了行政机关的原告资格。
对于行政机关而言,伴随着地方政府服务经济发展的潮流以及地方保护主义,不可避免地会对某些环境污染现象置若罔闻[13]。且针对行政机关提起公益诉讼,大多是代表国家环境利益而非社会公共利益,因此过度依赖行政机关维护公共利益是远远不够的。
3、检察机关
检察机关的环境民事公益诉讼原告资格是2017年《民事诉讼法》修法后规定的,检察机关的天然使命就是维护社会公益,其性质和天然优越性决定了其作为环境民事公益诉讼原告的正当性。面对社会组织力不从心的情况,检察机关的介入无疑为环境公益诉讼增添了活力。2018年全国法院共受理由检察机关提起的公益诉讼案件数量接近社会组织的2倍,更有一千余件刑事附带民事环境公益诉讼的案件,且有极低的败诉率[14]
但是,不可否认,检察机关作为公益诉讼原告也存在一定问题。检察机关作为公益诉讼的起诉人,会导致原被告双方地位不平等,不利于个人权利保护。如何处理好检察机关既是法律监督机关又是公益诉讼起诉人的双重身份也是一项重要问题[15]。我国目前司法实践中存在检察机关提起公益诉讼却带有保护个人私益的目的,如湖南望城县检察院诉湖南长沙坪塘水泥有限公司一案的最终目的是索求对公民个人的损害赔偿,并非保护环境公益,存在对公益诉讼目的地位不清的嫌疑。
公权力一般不能介入个人私生活是一项重要的基本原则,因此对于公益诉讼而言,也理应社会自治优先。因此对于《民事诉讼法》中检察机关后顺位主体的规定是一项很好的制度创新。但是我认为其中30日的公告期的规定过长,应适当缩短。社会组织由于前述的种种原因,提起公益诉讼的积极性并不强,30日公告期的规定无非也是为了证明遵循了社会自治优先的原则。既然如此,出于对公共利益的最有考量,应当及时救济被损害的社会公益,30日会使污染得不到及时的救治,会使损害进一步扩大,基于环境污染的不可逆性,减少日后的救治成本,应该缩短公告期,及时救治环境公益。
4、公民的互补性
通过对于现有三类适格原告的分析不难发现,现有原告各有利弊。不可否认的是,现有制度对于公益诉讼原告的限制过于严格,不能最大程度保护环境公益。要在现有原告的基础上,进一步放宽对于原告资格的限制,将公民纳入到原告体系当中,构造多元互补的原告格局,不断完善我国的公益诉讼主体资格制度。
(1)有利于实现对环境的预防性保护。
相比于现有三类主体都是在具体的环境污染或破坏事件发生后才采取措施不同,公民对环境的监督是无时无刻的,因此公民可以在损害结果尚未发生之前遏制损害行为。无论是社会组织、有关机关还是检察院都无法做到时时刻刻的监督。
(2)公民环境保护积极性更高
损害行为通过环境这一媒介而最终作用到生活在该区域的公民身上公民是最终的受害者,因此,公民对于维护其生态环境具有极大的热情。与行政机关会出现行政失灵相比,生活在受损害区域的公民数量是十分庞大的,利益集团轻易不会收买全部的公民,并且公民出于对自身利益的考量,会与利益集团进行抗争[16]
(3)有利于有效监督行政机关,最大限度保护公共利益[17]
公民对环境是监督是最有效的。其他三类适格原告都可能因为各种原因,放弃对公共利益的维护。赋予公民原告资格有利于督促相关机关积极行使职权。并且在其他原告都不起诉时,公民可以起诉弥补环境权益救济的空白。司法是对公民合法权益最有效也是终局的救济方式,理应赋予公民原告资格,是公民更好地参与到环境保护中。
公民环保意识不断增强
  随着社会化大生产的步伐不断加快,人们渐渐地从仅关注自身到开始关注到整个社会的发展,开始不断关注公共利益。人们越发意识到公共利益受损也会导致个人利益受损。近年来,人们探求理性发展的道路,公民的环保意识不断得到提高,采取了如垃圾分类等一系列措施来改善环境。
公益诉讼的发展是一个从实践到理论自下而上推进的过程。随着公民环保意识不断增强,环境公益诉讼制度于20世纪末21世纪初在我国得到发展。早在立法尚未明确公益诉讼原告资格前,就不断有公民以个人名义提起公益诉讼。其中,蔡长海案是我国第一个以公民个人为原告提起并获得胜诉判决的公益诉讼[18]。在当时,法院也并未理会被告对蔡长海原告资格的质疑。2012年《民事诉讼法》出于对滥诉等原因的考量,未授予公民原告资格。此后,以公民个人身份提起的公益诉讼都以夭折而告终。如任坚刚案、刘庆元等人案均因公民不是《民事诉讼法》规定的适格主体被不予立案或者驳回起诉。现行法律的规定关闭了公民以个人名义通过诉讼的方式救济公共利益的大门。
然而,从今年的司法实践中可以看出,我国公益诉讼制度并不完善。一些法院甚至出现了公益诉讼零受案率,如昆明法院曾连续4年没有审理过1起公益诉讼案件[19]。法律规定的适格原告无人起诉,而有起诉意愿的公民却没有原告资格,如此又怎么充分救济我国日益恶化的生态环境呢?理论应为实践服务,现如今公民环保意识已不断提高,人们也愿意去为维护公共利益贡献自己的力量况且环境于公民是生活息息相关,公民具有维护环境利益的迫切性。因此,法律应当赋予公民原告资格,不断应对实践的发展,构建与实践发展相契合的原告体系。
域外做法
观察域外国家有关案件的法律规定,可以不难发现近代大陆法系许多国家和近代英美法律体系许多国家都规定有公民可以提起关于环境公益民事诉讼的域外做法,逐步完善放宽对于提起环境公益民事诉讼案件公民原告资格的法律限制已经成为必然趋势[20]。无论是公益诉讼制度领先世界的美国,还是当前和我国具有相似国情的印度,都在一定程度上直接赋予了公民公益诉讼的原告资格并取得了很好的实践成效。域外的做法对于推进我国完善公益诉讼制度具有重要借鉴促进意义。
美国
若要说到公益诉讼制度,必会谈及美国。现代公益诉讼制度最早诞生于美国,起初为了有效加强对国会行政裁决的监督,有效保护社会公共利益,国会可以通过制定法律授权公民或公民团体提起行政诉讼,使其具有“公共利益代表人的资格”。20世纪70年代以来,有越来越多的公民通过环境公民诉讼来请求审查对环境造成恶性影响的行政裁决。
在美国,公民诉讼被认为是实现“公众参与”原则的关键[21]。因此美国法律对于公民的原告资格规定是很宽泛的。从《空气清洁法》中规定“任何人”都可提起公民诉讼,到《清洁水法》中对公民起诉条件加以限制为“要求该公民的利益正在受到威胁或可能受到不利影响”[22]。总体而言,美国对于公民原告资格的规定都是较为宽泛的,促进了公民的广泛参与。并通过一系列保护和奖励的措施极大激发了民众起诉的热情,达到了很好的效果。
印度
与美国相比,印度与我国同为发展中国家,国情更为相似,因此,印度的相关法律规定更值得我们关注。印度以美国的公民诉讼为蓝本,是最先引入该制度发展中国家[23]。其制度注重实现实质正义,注重发挥司法的能动作用,而法官是实现实质正义的重要保障,因此,法官为维护实质正义可以突破法律的限制是印度公益诉讼制度最大的特点。
印度借鉴了美国,实行了较为宽泛的原告制度,包括基于“善意”的任何公民和民间组织在内均有权提起公益诉讼。除此之外,我们可以看出,滥诉等问题是可以通过制度加以规制的,印度以最高法院发布指导的方式要求起诉者提供身份证明、设置前置程序和禁止撤诉等手段规制滥诉行为。印度制度的创新之处在于规定了信函管辖制度,使起诉方式更为灵活,简化诉讼程序,便于更多的人参与其中。以及调查委员会制度,由于公民个人力量有限,而往往环境公益诉讼证据收集成本高、专业性强,因此通过设置调查委员会来协助原告收集证据,解决了公民提起公益诉讼的一大难题[24]
印度在借鉴美国先进法律规定的基础上,充分结合本国具体情况加以制度创新,鼓励越来越多的人们参与到公共利益的保护当中。而我国却因为担心滥诉等问题完全剥夺了公民的原告资格,使公益诉讼制度失去了最为广泛的主体,并非明智之举。
其他相关规定
大陆法系公民提起公益诉讼的相关规定则以日本和我国台湾地区为代表。日本的民众诉讼,本质上是行政诉讼,公民可以通过诉讼的方式来约束国家机关或公共权力机构的行为。我国台湾地区的环境公益诉讼也极具公法色彩,属于行政诉讼,原告包括公益社团和公民,制度设立的目的是鼓励公民以公益诉讼的方式督促政府正确履行职责[25]
综上所述,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,都在逐步放宽对于公益诉讼原告资格的限制,并在一定程度上赋予公民公益诉讼的原告资格。我国也应该取长补短,借鉴域外相关规定的可取之处并结合我国国情加以改造,赋予公民原告资格,降低公益诉讼的起诉门槛,顺应国际发展趋势。
 
现实困境及解决措施
尽管授予公民环境民事公益诉讼原告资格具有前文所说的理论和现实上的合理性,也有域外法律制度作为借鉴,但是不可否认的是,目前授予公民原告资格仍存在现实困境,不利于公民参与公益诉讼。我们必须采取措施解决现存的问题,才能使公民更好地参与到环境公益诉讼过程当中。
公民环保意识仍需加强
与滥诉的担忧相比,公民不愿意去提起诉讼维护公共利益才是现存更重要的问题。这不仅与传统的厌讼观点有关,更是反映出现阶段我国公民的环保意识较低。由于社会整体的环境利益具有公共品的属性,环境破坏会给生活在该区域中的全体公民带来损害,所以大部分公民会有坐享其成的想法等待其他公民去维护公共利益而自己从中受益。生活在污染区域外的公民更是“事不关己、高高挂起。”追本溯源就是公民缺乏环保意识,更加注重的是自身得失,而不是公共利益的维护。
学者潘佳曾做过调查,题目是“如果立法规定公民可以提起环境民事公益诉讼,你会起诉吗?“,令人惊异的是2669个人当中只有28个人选择了会[26]。长期以来,人们的观念中普遍认为保护环境是政府的工作,更不愿意为了维护公共利益得罪势力团体。况且人们起诉往往基于私益的维护,《民事诉讼法》中早已存在关于环境侵权诉讼的相关规定,人们大多是在私益得不到救济的时候,才会打着公益诉讼的旗号,但其初衷并非如此。
因此,现阶段我们应该注重提高公民的环保意识,制度建设得再好,公民参与热情不高,也无法充分发挥制度的作用。这就要求政府加强环保工作的宣传,不但要注重提高企业的环保意识,更要注重提高公民的环保意识。九年义务教育过程中注重对环保思想的宣传,高校开设环保法律相关课程,不断让人们意识到环境保护的重要性,公共利益的重要性,维护公共利益也在一定程度上维护私人利益,公共利益的维护需要我们每个人去贡献一份力量。
公民诉讼能力不足
环境公益诉讼往往需要花费高昂的时间成本和金钱成本,且证据的收集极具专业性,对于环保组织而言尚是一种负担更何况对公民个人。即使公民有提起公益诉讼的想法,高昂的成本也会使他们望而却步。因此,想要实现公民的广泛参与,就要解决公民心中的担忧。
面对这一问题,域外很多国家和地区均对公民提起公益诉讼采取了一些列的激励政策。针对高昂的诉讼成本,域外普遍的做法是设立公益诉讼专项基金。基金来源广泛,包含政府、企业和社会捐赠等等,基金的使用由第三方机构进行管理和监督。公民在提起公益诉讼是可以使用基金负担诉讼费用,待胜诉时由被告方最终承担,如若败诉则由基金承担,公民不会因提起公益诉讼而给自己带来损失。针对诉讼能力不足的问题,公益诉讼中委托律师的费用也不需要公民承担,可以通过法律援助的方式也可以借助基金来聘请律师。针对证据收集的问题,美国设置了环境监测报告制度,污水排放者要对其所填写的报告负责,公民也可以依据该报告的内容进行监督,起诉时也可以作为诉讼证据。如若可能,也可以借鉴印度设置专门的调查委员会协助公民收集证据,法院通过调查委员会收集的证据对案件作出判决。
在面对公民提起的公益诉讼进行资格审查时,应放宽对公民的限制。不应将公民局限在受损害的区域当中,但凡是出于保护公益的目的提起的诉讼均应当受理。
积极应对滥诉风险
我国立法之初将公民排除在公益诉讼原告之外的重要原因就是由于公民素质参差不齐,容易发生滥诉的风险,极大降低了案件的诉讼效率。于是便堵塞了公民通过诉讼的方式救济环境公益的通道。面对这个问题,我们可以借鉴域外的诉前审查制度,为了督促相关行政机关积极行使职权、环境违法者积极纠正违法行为,公民在行使诉权之前应当将起诉意愿提前通知行政机关以及环境违法者。美国法律中规定的期限为60日,我认为由于环境污染具有不可逆性,可以适当缩短该期限,缩短至15日,这样更能体现出行政处理效率优势。如果15日后相关行政机关和环境违法者仍未采取任何措施,公民便可以起诉。
其次,对于环境污染达到何种程度公民才可以起诉这一问题需要进一步明确标准,既可以给公民起诉提供参考,也有利于法院形成统一的判决,维护司法权威。
最后,需要明确的一点是,我们应当通过制度的构建来解决公民提起环境公益诉讼的后顾之忧,不允许公民因提起公益诉讼遭受损失,但是也绝不允许公民从中获利,对于公民在诉讼中遭受的损失应依法予以补偿,但除此之外,不会获得额外的报酬。公民应出于维护公共利益的目的提起公益诉讼,使遭到损害的公共利益得到及时救济,而非传统私益诉讼那样出于维护自身利益索取损害赔偿,要将公益诉讼和私益诉讼进行区分,防止打着公益诉讼的幌子进行私益诉讼。
 
结语
环境民事公益诉讼制度是解决我国环境问题的一项重要法律制度,也是实现公众参与原则的重要举措。为了让公民广泛地参与到诉讼中去,要对现存的原告资格制度进行扩张。同时我们又可以发现任何一类主体面对复杂的环境问题都会有其不足之处,因此构建多元互补的原告格局才是实现环境公益诉讼制度的重要前提。
我国现有的法律规定是对现实的理性妥协,但是,过分担忧现存的问题是不必要的。我们可以通过制度建设来解决现存问题,域外国家和地区的做法也可以表明赋予公民环境民事公益诉讼原告资格并没有出现不可控制的局面。且公民提起公益诉讼作为私人执法的典型代表,不但具备成本优势,而且可以实现对于环境持续性的监督,及时救济处于损害中的社会公益,有利于实现预防原则和实现社会主义民主法治进程。因此,应使公民成为适格原告,用法治方式实现青山绿水和美丽中国的良好愿景。
 
 
 

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