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城镇建设建筑工程开发用地的规划管理

作者2021-08-28 11:09未知
城镇建设建筑工程开发用地的规划管理
 
摘   要
改革开放以来,我国的城镇建设速度发展,一座座现代化城镇拔地而起带来了社会经济的繁荣昌盛,繁华的背后是大量农村土地被征用了。城镇建设是社会发展的必然,但在建设过程中会出现各种各样的问题,现状不容乐观。城镇建设的规划与管理应该随着社会经济的发展而不断渗入新的内容,实施规划的管理也随着新的形势采取相应的现代管理方法,以期达到社会社会综合效益的提高。
本文首先论述了我国城镇建设建筑工程开发用地的历史背景,然后多角度的论证了城镇建设开发用地的规划与管理过程中出现的问题以及对策。
关键词:城镇建设 开发区 农村 土地 征用 制度 管理 规划 行政部门

目录
 
1、绪论
1.1城镇建设用地的历史背景
2.1城镇建设用地的宏观调控
2.2城镇建设用地必须科学合理的规划
2.3城镇建设开发用地的规划是一项宏观调控工程
2、我国城镇建设开发用地进程中的主要土地问题及其原因分析
2.1存在的问题
2.2原因分析
3、加强城乡土地管理,实现耕地保护和城市化快速发展双赢目标
4、城镇建设开发用地带来的冲击与影响
5、城镇建设开发用地的规划与管理对策
8、慈溪城镇建设用地的现状和发展趋向
9、我市土地流转的成绩与启示
10、结语

1、绪论
 
城镇化是农业工业化和农村经济社会现代化的必然趋势。党的十六大确定了全面建设小康社会的奋斗目标,并把加快城镇化进程作为全面建设小康社会的重要任务。城市化的发展能够带来社会经济关系的剧烈变动,更驱动城乡地域土地利用的重大变革,并由此引发农村和城市协调发展等系列问题。城市化必须以用地作为依托,城镇化进程中土地扮演着极其重要的角色,无论是产业结构的调整、人口的集聚,还是基础设施的建设,都必须通过土地的重新配置来实现。因此在城镇化过程中将土地进行高效、集约利用以促进形成结构合理,功能互补,综合效益最大化的城镇土地利用体系具有重大现实意义。我认为土地利用应该放在我国快速城镇化的宏观背景下进行研究,城镇化过程中的人口结构、产业结构、社会结构、土地利用结构的演变,不但产生于城市,而且发生在农村。目前我国城镇化发展中土地利用存在着许多问题,这些问题的存在影响和制约着城镇化进程,发现城镇化过程中土地利用存在和可能出现的问题,寻找城镇化过程中土地利用动态变化的规律,分析城镇化过程中土地利用的影响因素,探索防止城镇化过程中土地利用短期行为和盲目发展的措施和途径;通过土地使用制度改革,特别是改革现行的土地规划管理制度已经势在必行。
1.1城镇建设用地的历史背景
我国城镇建设用地制度和相关政策是随着社会经济的发展而逐步形成的,随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐步发展而渐趋完善。概括起来,可分为三个阶段。
1.1.1局部的制度建设阶段(1949-1985年)
这一阶段颁布的城镇建设用地制度和政策主要有:1953年12月,政务院发布《国家建设征用土地办法》,这是新中国成立以来我国最早的关于建设用地的管理办法,它对于我国土地征用制度的形成起到了奠基作用。1958年1月国务院正式发布《国家建设征用土地办法(修正草案)》。该办法进一步明确了按年产值的倍数测算征地补偿费的方法,明确规定了农业生产合作社等集体经济组织在征地过程中的经济利益等,是当时城市建设取得土地最主要的法律依据。1982年12月,由第五届全国人民代表大会第五次全体会议通过的《宪法》确立了土地的国家所有和集体经济组织所有两种所有制形式。20世纪80年代初期,随着国家经济建设的快速发展,城市化进程加快,城市规划工作受到重视。1984年1月国务院发布了《城市规划条例》,该条例就城市建设使用土地的申请、建设用地许可证的发放及临时建设用地的管理等作了较为详细的规定。
1.1.2全面的制度建设阶段(1986-1996年)
这一时期,土地管理的立法工作取得了丰硕的成果,《土地管理法》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《土地登记规则》等法规和规章陆续出台,逐步将城镇建设用地管理纳入法制轨道。自1988年开始,全国各地陆续开展各级土地利用总体规划编制工作,对于正确处理我国经济发展与耕地保护的关系,统筹安排各类用地,合理调整土地利用结构和布局,科学确定城乡居民点的用地规模和布局起到了重要的指导作用。1996年5月,针对一些地方随意调整城市规划、盲目扩大城市规模、擅自设立开发区、乱占滥用土地等问题,国务院发布了《国务院关于加强城市规划工作的通知》,强调各级人民政府在审批城市总体规划时,城市的建设用地和人口规模,须报建设部门和土地行政主管部门核定。这些制度和政策对于加强城镇建设用地的宏观管理、防止盲目扩大城市用地规模、引导城市建设走集约挖潜道路,均具有重要的促进作用。
1.1.3可持续发展战略下的制度改革阶段(1997年以后)
1997年3月八届人大第五次会议通过了新《刑法》,增设了非法转让、倒卖土地使用权罪等土地犯罪条款。1997年4月,党中央国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。1998年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了新《土地管理法》,同年12月国务院发布了《土地管理法实施条例》。1999年4月,国务院办公厅发布了《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》,省级土地利用总体规划和大部分市、县、乡级土地利用总体规划也相继批准实施,为实行土地用途管制奠定了基础。该阶段的城镇建设用地制度和相关政策的制定及实施,始终围绕可持续发展这一主题和“积极推进经济体制和经济增长方式的根本性转变”的目标,同时,由于对新增建设用地实行了较为严格的控制政策,对城市发展过程中的用地盲目扩展起到了一定的制约作用。
2.城镇建设用地规划的宏观调控
2.1城镇建设开发用地必须科学合理的规划
土地问题已成为当今世界令人瞩目的重大社会经济问题,为了研究解决这一关系人类生存与发展的问题,世界各国都非常重视土地利用规划。土地利用规划被公认为是实现土地资源优化配置和社会经济可持续发展的必要技术工具。但长期以来,土地利用规划一直是作为一项社会实践活动和政府的政治行为而进行的,因此有关土地利用规划的科学研究,尤其是基础理论研究十分缺乏。这也是为什么编制土地利用规划的实践已经有半个多世纪了,各国都为此进行了艰苦的努力,土地利用规划编制的技术和手段也已经取得长足的进展,但规划的实效性却普遍很差,大多未能在实践中发挥其应有的指导作用的主要原因之一。规划是如何运作的,规划绩效的发挥受制于哪些因素,只有对这些基础问题了解透彻,才有可能采取合适的措施或手段来提高规划绩效,这些都涉及到规划的基础理论问题。多年来正是对类似规划基础理论问题缺乏研究,使得很多提高规划绩效的努力变得甚是徒劳,而规划绩效的发挥正是人们把解决土地问题的目光投向规划的焦点所在。目前,我国正处于经济转轨、社会转型的社会交替时期,同时又面临经济全球化和加入WTO的经济发展大背景,土地问题凸现,迫切需要有科学的理论来指导规划实践,提高规划绩效,解决土地问题。
我国城市化必须走大中小城市与小城镇并举的道路,有其客观的必然性。但是,如何解决好我国城市化过程中城市发展与城市建设用地上的矛盾,克服小城镇建设用地上的粗放性弊端,是一个有现实意义的重要课题一、小城镇:建设用地上的粗放性城市土地是城市社会经济活动的空间场地和物质载体。城市建设用地增长的根本动因是城市人口的增长与社会经济的发展。当前,我国城市发展中出现了占用土地量过大,特别是占用耕地面积过多的问题。而这一特殊问题,既有城市发展过程中某种程度的必然性,也有城市结构配套设施建设的因素。
2.2城镇建设开发用地的规划是一项宏观调控工程
城镇建设用地从土地的用途来分,包括商业用地、住宅用地、工业用地和其他用地。城镇建设开发用地不但是各地政府的重点工程项目,也是土地市场的一部分,而城镇建设用地的规划管理又是我国宏观调控政策的一部分。政府在未来三年的土地供应上将坚持“控制增量、盘活存量、集约用地、确保重点”的总方针;控制经营性用地,尽快消化存量土地,防止存量土地随机入市,破坏供需平衡,形成供给过大的局面;控制规划功能改变的土地,严格执行按规划审批实施的原则,控制总量;控制旧城旧村改造土地形成的土地增量,严格按照规划和计划进行旧改。那我国在城镇建设开发用地的规划管理上有那些宏观调控政策呢?
2.2.1加强土地开发用地的审批工作
2003年,国土资源部下发了《关于报国务院批准的土地开发用地审查报批工作有关问题的通知》。通知主要内容:一是在改善生态环境、保障土地资源可持续利用的前提下进行土地开发活动。二是土地开发用地必须纳入规范管理轨道,依法履行审查报批手续。凡需报国务院批准的,必须依法报批。开发单位和个人申请开发用地时,应当在科学论证基础上,提交土地开发用地可行性研究报告。三是严格报批程序,共同把好土地开发用地审查关。四是依法批准的土地开发用地纳入项目管理,切实做好项目管理工作。 
2.2.2治理整顿土地市场,清理违规设立的各类园区。凡是违反土地利用总体规划批准设立的园区,都必须进行认真清理。对违反土地利用总体规划批准设立的园区,必须撤消,并追究批准者的责任。各地不得为迎合设立园区而修改土地利用总体规划。对违反土地利用总体规划设立的园区,国土资源管理部门不得提供土地。未经依法批准用地的,要依法查处,追究责任。 
2.2.3严禁违法下放土地审批权。各类园区用地必须纳入当地政府的统一计划,统一供应、统一市场管理。经营性用地也必须实行招标拍卖挂牌出让。严格控制各类园区的商品房开发。严禁以科技、教育等产业优惠政策名义取得土地后用于商品房开发。要严肃查处此类非法转让土地的行为。 
2.2.4严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地。对于签订这种协议,要求办理用地手续的,要进行认真清理,所签协议一律无效。违反土地利用总体规划和以此规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让有关规定的,国土资源管理部门不得办理用地手续。凡是通过炒卖各种协议、立项批准书、规划许可证后变相取得土地的,国土资源管理部门一律不予承认,不得办理用地手续。 
2.2.5严格控制土地供应总量,特别是住宅和写字楼用地的供应量,优化土地供应布局和结构,防止楼市动荡带来风险。停止别墅类用地的土地供应。过量供应的地方,要认真进行清理。普通住宅价格上涨过快的地方,可以适当增加当地居民购买并居住的普通住宅的土地供应,但也要把握市场吸纳能力,严格控制总量。供地方式要公开、公平、公正,保证土地市场的稳定、公开、安全运行。 
2.2.6各级国土资源管理部门要加强土地的统一规划、统一征用转用、统一开发、统一供应的管理,健全土地交易管理的各项制度。要加强土地市场信息的收集、整理、分析和发布,密切关注土地市场走势,审时度势,及时引导和调控土地市场。 
2.2.7加强对开发区建设的规划管理。是各类开发区的位置和建设违背城市总体规划的,要暂停建设,进行清理和纠正;因特殊情况确实需要调整城镇体系规划或城市总体规划的,必须进行专门论证,按照法定程序调整规划。对超过城市总体规划确定的规划建设用地规模和范围的,暂停所有建设用地和建设项目的规划审批,并会同有关部门核减开发区用地规模,重新核定开发区用地范围和界限;对缺乏建设条件,项目资金不落实,所圈占的土地要坚决依法收回;对擅自进行开发建设的,要依法严肃查处。停止建设用地和项目的规划审批。
 
 
3、我国城镇建设开发用地进程中的主要问题及其原因分析
 
由于现行的城镇建设用地制度及相关政策还不够完善,不能完全适应当前城市化发展的需要,同时受我国特殊土地国情的制约,加上长期计划经济体制等因素的影响,使得我国城市化进程中面临的土地问题和难题仍然比较突出,土地管理工作任重而道远。
3.1存在的问题
(1)进入城市化快速发展时期,城镇建设用地供需矛盾尖锐。改革开放以来,我国的城市化水平快速提高,由改革开放初期的18%左右上升到2003年的40.53%。随着我国城市化的发展,城市建设用地的面积也在迅速增加。1981—2003年,全国城市建设用地面积每年增加约1011平方公里,以年均6.87%的速度递增。而且由于城市多建于平原地带,所以城市用地的外延扩张多为近郊区优质、高产的耕地。
我国人多地少,耕地资源非常紧张。目前我国人均耕地仅有1.43亩,不到世界平均水平的40%。根据《全国土地利用总体规划纲要》,国务院确定我国2010年耕地保有面积为19.2亿亩,但到2003年底,我国耕地面积已经降至18.51亿亩,降到了2010年耕地保有量底线以下。今后,随着经济社会的快速发展,以及经济结构调整、城市化、西部大开发、生态退耕等一系列政策的实施,城镇发展需要占用耕地,生态退耕还要减少大量耕地,同时,人口还在不断增加,人地矛盾将进一步加剧。
(2)土地利用效率不高的现象较为严重。在计划经济体制下,我国城镇用地的扩展采取无偿划拨的方式,一些单位圈大院占地的现象较为普遍,城镇土地利用效率普遍较低。许多城镇盲目外延,扩大用地规模,盲目搞开发区,导致土地资源浪费严重,特别是中小城市、小城镇及新区和开发区土地粗放利用的现象十分普遍。
(3)我国城市人口密度与国外相比差距较大。尽管改革开放以来,我国的城市人口密度一直在不断增加,但2003年也仅为847人/平方公里,超大城市仅为1405人/平方公里,与国外的差距非常大。如在1992年纽约和莫斯科的人口密度已达到8900人/平方公里,巴黎的中心区更高达20400人/平方公里。因此现有城市在提高人口容纳能力上还有很大的潜力,尤其是中小城市,用地比较大,人口密度小,应当说潜力更大。
(4)小城镇用地存在着严重的不经济现象。小城镇的快速发展是我国城市化的主要特点之一。但是,相对于大中城市来说,小城镇人均建设用地标准偏高,存在着用地不经济现象。据测算,我国建制镇单位土地面积的建筑容纳量即容积率还不到0.2。全国小城镇可盘活的用地在30%以上。
(5)“开发区热”导致建设用地出现了严重的浪费。20世纪90年代以来,各地盲目设立开发区、工业园,占用了大量耕地。一些不具备招商引资条件的开发区,征而不用的现象十分普遍,造成了大量土地“撂荒”现象。据国土资源部称,截至2004年4月20日,全国原有的6015个开发区中已撤销3763个,全国开发区规划用地面积已核减1.7万平方公里。但是,尽管面积大量核减,却仅退回土地1600多平方公里,复耕土地1100多平方公里。开发区占用耕地问题远远未解决。
(6)城镇建设用地结构不尽合理。从城镇建设用地区域结构来看,其不合理突出地表现在城镇体系结构的不合理。一是,尽管我国改革开放以来一直实行“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针,但实际上,大城市“摊大饼”式的急剧外延扩张和过度分散的小城镇遍地开花的现象普遍存在,在城镇密集地区,这一现象表现得尤为突出,从而造成了区域城镇规模结构不合理,与区域土地利用不相衔接,与区域社会、经济和环境发展不相协调。二是,由于区域城镇体系规划相对滞后,且与土地利用总体规划衔接不够,在城市化进程中,大量农村人口进入城镇及城镇用地不断扩展的同时,农村居民点用地不仅没有减少,反而还在增加,农村居民进入城镇后“双重占地”甚至“多重占地”的现象十分普遍,从而造成了城乡居民点用地结构的不合理。
(7)区域化的城镇建设用地制度和相关政策亟待完善。我国幅员辽阔,区域自然条件和经济社会发展差异显著,从全国来看,客观上存在东、中、西三大地带的较大差异。在城市化发展过程中,应当根据不同情况,制定区域化的城市化发展战略以及与之相适应的区域化城镇建设用地制度和政策。但目前我国有关城市化发展政策还缺乏田地制宜、分区指导的区域化内容。相应的城镇建设用地制度和政策也是如此,容易造成“一刀切”。
3.2原因分析
存在上述问题的原因,除了我国特殊土地国情和经济社会发展的要求等客观原因和历史积累的因素以外,从主观上进一步提高对城市化发展的认识以及尽快完善城镇建设用地制度和相关政策,是解决城市化进程中一系列土地问题的两个重要方面。
从主观认识上看,对我国城市化发展基于的特殊土地国情和保护耕地的极端重要性认识急需提高。有些地方较少考虑全局利益和长远利益,更多地从局部利益和眼前利益出发,不顾城镇发展和建设的客观规律,在城镇发展上追求高标准、高起点;有的地方经济发展较快,忽视耕地保护,追求所谓的“先发效应”;有的地方土地相对较多,认为可以多占耕地;还有些地方搞短期行为,片面追求“以地生财”,不仅把“卖地”作为筹集城镇发展资金的主要来源,而且还作为财政收入的主要来源;还有些地方及有些人甚至把保护耕地、节约土地同经济发展、城市化发展相对立,认为加强土地管理束缚了经济发展和城市化的发展。从城镇建设用地制度和政策来看,进一步完善的任务还相当艰巨。当然出现这些问题的原因是多方面的,主要表现在以下几方面。
首先、在规划管理制度方面,目前对城镇用地发展起引导和控制作用的城镇体系规划和城市(镇)规划与土地利用总体规划衔接还不够。按照新《土地管理法》的规定,城市规划确定的城镇建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但实际上,出于大部分城镇体系规划的编制工作相对滞后,部分城镇体系规划与土地利用总体规划衔接不够到位,从而导致城镇规模和布局不尽合理。
其次、在土地使用和土地市场管理的有关制度方面,存量土地的利用成本比较高,而新增土地的成本偏低,一些有利于盘活存量、控制增量的制度还不完善;农地转用制度刚刚建立,其成效还没有充分显现出来;土地以行政划拨、协议出让为主,有偿使用方式单一,各地在土地市场的发育程度及有关制度的制定和实施方面很不平衡,市场监督机制不够完善,有关农村集体土地流转的制度还没有跟上,市场机制的作用还没有得到充分发挥。
第三,城镇建设用地相关政策还不够配套完善,如城镇地价政策、土地租税费政策、小城镇建设用地政策、农村宅基地政策、乡镇企业用地政策等以及一些其他有关的制度和政策如社会保障制度、户籍管理制度、小城镇发展政策等都有待进一步完善。
第四,城市规划迅速扩大。城市化的推进,主要表现为城市人口的增加,城市经济力量的加强,城市社会文化的发展,城市居民生活水平的提高。这一方面通过城市数量的增加,特别是中小城市和小城镇的增加而实现。新设城市和城镇吸纳大量人口,使大量农村人口迁往城市,特别是新建的小城镇。另一方面通过城市规模的扩大而实现。城市规模扩大的原因:一是城市人口的增加,随着城市化的推进和城市经济的发展,城市人口必然增加;二是城市经济社会的发展;三是城市行政区域的调整,例如一些城市的郊区、郊县变成城市的市区。城市规模的扩大是城市化的必然现象,是不可改变的规律。
第五,经济结构的战略性调整。适应经济全球化的需要和国内市场经济的建立,城市第一、第二、第三产业做出迅速调整,第三产业比重明显增加。许多城市的第三产业已经超过第二产业成为城市的主导产业或支柱产业。在第三产业中行业结构也发展了变化,服务业,特别是现代服务业成为城市的经济增长点。由于产业结构和用地结构密切联系,导致三次产业的空间布局的变化,发生所谓退二进三的土地运动。
同时,居民结构的变化,也导致空间结构的变化。城市人口结构与就业结构随经济的发展而变化。城市的职工结构随城市性质、结构与功能的变化和进步,更加适应了城市科学技术和生产力发展的要求,城市白领工人增加,而蓝领工人,特别是产业工人相对减少。市中心第三产业从业人员增加,而第二产业从业人员减少。许多城市进入再开发和居民重组的新时期。
第六,城市形态发展剧变
随着整个经济社会的发展和生产力的进步,城市的分布和形态都发生相应的变化,出现许多新的城市布局和形态都发生了相应的变化,出现许多新的城市布局和形式,例如,大片高楼大厦林立,尤其是大城市的办公楼、高层住宅楼拔地而起,商务中心、规模巨大的超市、仓储式超市、步行街、城市广场如雨后春笋般地在许多城市兴起,这些形态和景观,不仅使城市的空间格局发生变化,而且促使用地的增加。
随着城市人口的增加,人们的经济活动和社会交往更加频繁,经济发展和居民生活水平提高,加上居民活动半径的扩大,城市的公共交通增加,私人小汽车聚增。所有这一切,都会引起交通布局的发展、城市用地的变化。
第七,城市绿地明显扩大
整个世界环境问题日益突出,城市对环境越来越重视,促使城市的绿地面积不断增加,绿地的布局越来越合理,城市景观越来越优美。许多城市原来拥挤不堪的地方,都改造成为绿地,种上草坪和树木,以改善城市的生态环境和提高居民的生活质量。城市环境治理、生态保护和绿化过程,同时是城市土地利用的调整过程和用地结构变化过程。
第八、城市功能历史性的调整
城市功能是随生产力的发展、城市经济地位的上升而变化的。国际化大都市与一般的大城市,大中城市与小城镇的功能是不同的,其用地结构和要求也不同。城市功能和用地性质和类型有关,功能因类型和性质的不同而不同。总的说,中国城市的功能是处于上升和锐变时期,功能有很大的变化。城市的服务功能、金融功能增强,城市间的功能分工越来越明晰,城市清楚地显示其自身的特色。
第九、 城市与区域的新关系
经济社会的发展和城市化的推进,不仅引起单个城市的变化,也引起城市整体和体系的变化,以及城市环境的变化。城市的中心作用更加突出,出现并形成城市群、城市圈、城市带,使城市与区域发生新的变化,形成新的关系。
4、解决城镇建设开发用地过程中存在问题的主要对策
 
4.1加强土地利用规划管理,从宏观上引导和加速城市化进程
土地利用总体规划是市场经济条件下政府对土地利用进行宏观调控的有效手段,在推进城市化进程中,进一步完善并加强土地利用的规划管理,有利于从宏观上促进和引导城镇合理发展。
4.2通过编制和实施各级土地利用总体规划,统筹安排各类用地,协调和解决城市化进程中城镇建设用地供需矛盾,保障城镇发展合理的用地需求。第二,通过编制和实施各级土地利用总体规则,因地制宜地调整土地利用结构,促使在城市化发展过程中,城镇用地规模的扩大建立在“农村居民点用地逐步缩并、实行退宅还耕”的基础上,逐步解决城市化进程中的“双重或多重占地”问题。
4.3通过编制和实施各级土地利用总体规划,科学合理地进行土地利用分区和土地用途编定,强化土地利用活动中的用途管制,严格按照规划确定的用途使用土地,确保城市化进程中,土地转用的合法和有序。
4.4通过编制和实施土地利用总体规划,切实做好耕地占补平衡工作,确保城市化进程中重点建设项目、基础设施建设项目和城镇发展必需占用的耕地得到有效的补偿,为城市发展提供持续供地保障。
4.5健全城镇土地市场机制,从微观上促进城镇建设用地的合理利用
4.5.1是改革现行的土地利用计划管理制度,在土地利用总体规划的指导下,制定包括增量和存量建设用地在内的土地利用年度计划。加强对城市存量建设用地和闲置土地的利用和开发,满足城市化发展对土地资源的合理需求。
4.5.2是深化国有土地使用制度改革,实行多种土地有偿使用方式,满足多种用地需求。大力推进招标、拍卖出让土地,针对除出让方式以外的其他有偿使用方式操作和管理不够规范的现状,尽快制定有关法规和规章,规范管理,将城镇建设用地纳入市场配置的轨道。
4.5.3是加强服务和监管,促进土地市场有序发展和土地资源合理配置。建立建设用地信息发布制度,对建设用地信息进行科学处理和分析,及时向社会发布,同时提供查询服务,引导投资者确定正确的投资方向;加强土地市场交易监管,维护交易公正性。在建立健全城市土地利用的宏观引导机制和市场调控机制的基础上,还应针对城市化进程中的具体土地问题,制定旨在促进城市化进程的相关配套政策。
4.5.4研究制定积极的土地政策,努力探索解决城镇建设用地供需矛盾的有效途径。一是进一步强化耕地保护的经济机制,提高新占耕地的开发成本,引导用地者尽量利用城镇周围的非耕地,尽可能降低城镇增量建设用地中占用耕地的比重。二是研究制定土地整理指标折抵和置换建设用地指标的有关政策,鼓励各级政府加大土地整理特别是农村居民点的整理力度,合理调整城乡居民点用地结构,通过土地整理缩并农村居民点,为城镇发展提供更为广阔的空间。
4.5.5是积极开展易地开垦补充建设占用耕地的试点工作,按照《土地管理法》的有关规定,尽快出台易地开垦的相关配套政策措施,规范易地开垦行为,为城镇建设占用耕地拓展补充来源。
4.5.6完善地价和土地租税费配套政策,促进城市建设用地的合理配置和集约利用。一是进一步完善地价体系,制定积极的地价政策,确保城市基础设施用地、符合城市产业发展方向和用地布局调整方向的用地供应,引导城市建设用地布局和结构的合理调整。二是调整土地租税费,盘活城镇存量建设用地,为城市建设提供更多的发展空间。要加强土地使用制度改革与国有企业改制相关政策的衔接,在国企改革中降低土地流转成本,促进原划拨土地的入市流转,提高土地利用效率。三是加强开发区土地利用的规范和管理,促进开发区充分利用闲置土地,提高土地利用效率,为城市建设和城市化发展注入新的活力。
4.5.7完善集体土地流转制度,为城镇建设使用集体土地创造宽松的条件。在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下,经县级以上土地行政主管部门批准,允许不同集体经济组织之间按照“公平、等价、方便”原则,在对土地进行科学评估的基础上,进行土地调整和交换;对农民整户进入城镇的,允许将其原承包地依法流转,其原有宅基地应予以收回或在集体经济组织内部转让,避免进城农民双重或多重占用宅基地;允许集体经济组织用城市规划区内已经依法取得的集体非农建设用地,以入股、联营、租赁的形式兴办企业,进入公益事业和基础设施项目建设,同时,集体经济组织还可以土地人股、联营等形式与其他单位和个人共同兴办企业,参与城镇建设,共享繁荣。
4.5.8加强土地产权制度建设和产权管理,稳步推行征地制度改革,为城市化加速发展中建设用地供应提供可靠的保障。对城镇建设中所发生的土地所有权和使用权变更,土地行政主管部门应加强产权管理,为城镇发展提供全面服务。同时,要加快确认集体土地所有权,明确土地所有权主体及其权利和义务,积极探索适应社会主义市场经济要求的土地产权制度;积极稳步地推行征地制度改革,逐步建立以公益性用地和经营性用地相区别、以农用土地分等定级和基准地价为征地补偿主要依据、以社会保障为宗旨的安置办法等为主要内容的新型征地制度,在城镇建设用地扩展征用集体土地过程中,切实保护土地所有者的合法权益,维护社会稳定,为城市化加速发展过程中建设用地供应提供可靠的保障。
5、城镇建设开发用地的现状
5.1存在问题
 
(1)规划依据缺乏充分性,在市场经济体制下,市场的基础性调节作用,大多是根据投资者意愿,加上某些领导意志等带来很大的不稳定性,难以作为充分依据。
(2)宏观预期缺乏足够性,投资者的投资项目、规模,以及不同区位优势,加上规划采取的是目标规划法,往往使城市规划各个时期的指标不合理,人口规模,用地规模一般偏高偏大。
(3)规划与建设程序倒置。有的地方存在既没有做区位分析、选址论证,也没有做规划,或在规划后既不按“先地下后地上”的原则。而是搞些临时基础设施及填土拉平,然后就草草招商引进,形成先斩后奏的被动局面。这样既改善不了投资环境,又显示不出土地价值,为今后的开发、建设留下隐患。
(4)急于出让土地,盲目设立“开发区”。我们的领导大多数有“为官一任、造福一方”的雄心壮志,更想做些看得见的业绩,因而纷纷设立所谓“开发区、高新技术开发区、工业园”等,造成遍地开花。他们为了吸引外资,不是设法改善投资环境,而是竞相优惠、压价,只要外商肯投资,一切条件都可以优惠,其结果必然导致基本建设战线拉长,投资过于分散,项目不断重复,丧失投资吸引力,非但没有达到吸引外资的目的,相反浪费了大量的土地。几年前这种现象比较严重,常常看到这样的景象,一大荒地长满了杂草,中间有一块牌子写着:某某工业园开发区。大家都知道这片土地原来是良田,是当地农民生存之根本,可是一夜之间就变成了荒地。人们感到可惜、痛心的同时,心中有一个疑问,到底是谁的过错,如果不是那些急于要政绩盲目搞开发区的某些领导,会有这样的现象吗?
(5)中心地段地价太低。由于投资者总希望用最低地价购最近中心的地段,再加上许多地方为吸引外商,又将最好的土地以最早的时间、最优的价格出让或转让,从而形成中心地价低于周围的反常现象,不但资金流失,还难以提高地价。
(6)过度地开发新区,忽略旧城改造。由于我国城镇建设长期在计划经济指导下形成的旧区布局不合理,产业结构不配置和土地低效使用,因此,在市场经济条件下,投资者多选择拆迁量小,效益高的新区投资,加上政府也在有限资金情况下,忽视旧城区改造,而使旧区的社会、经济和环境效益无法有机统一。
(7)占用耕地现象严重。许多开发区,特别是镇级开发区,侵占大量的农田,有的征而不建,荒废浪费耕地现象严重。
5.2当前城镇建设用地管理中面临的主要矛盾与困难
一、土地资源保护和保障发展之间的矛盾
从客观形式来看,保护土地资源是土地管理第一位的任务,从我市实际来看,随着工业化、城市化、现代化国际港口城市的加速推进,土地需求仍然十分旺盛。无论从客观形式还是我市实际来看,近几年保护和保障矛盾将更加突出。一是土地指标更紧了。近两年主要靠违法补办,未利用地供地和申请双追加增加了供地量,今年把未利用地纳入笼子了,违法补办也停止了,用地指标更紧张了。二是土地空间更小了。依据现行的土地利用规划,建设规划用地指标已用完了,国土部下达的计划指标必须用在建设留用地上,必须会出现有指标也没法用的状况。三是土地潜力更小了,土地整理剩余的可整理后备资源基本上是难度大、可新增耕地少的“骨头”,低丘缓坡综合开发利用潜力不多,围涂造地时间长、难度大而且潜力也很小了。
二、粗放低效利用节约集约高效要求之间的矛盾
从全市实际用地情况看,用地单位粗放低效利用土地与国家要求的节约集约、高效利用土地之间的矛盾较为明显。主要表现在;一是重外延扩张,轻空间利用,单位土地面积利用效率低下;二是用地结构不尽合理,资源共享度低。三是工业用地投资强度和单位土地产出率低,土地利用集约程度不高,土地宽占粗用的现象还仍然存在。
 
 
6、加强土地规划管理的对策
 
(1)合理利用土地。规划必须做到布局合理。对不能带来经济效益用地,如绿地、市政设施、停车场等,必须按国家标准进行配置,不能因地价高而随意削减。另外,为配合我国积极发展第三产业的战略方针,在今后的规划中,需要适当提高公共设施的用地比例。
(2)规划必须有刚性和弹性。对城市的总体构思、性质、指导思想、交通组织,基础设施、控制指标等必须有较长期的适应性,具体地块的人口规模、地块性质、地块规模、产业类型等应有一定的弹性(包容性)。开发区、投资区大多为外向型,要面向国际市场,又因市场经济对其影响大,故规划更应有足够的灵活性。
(3)树立公众参与规划的概念。规划的目的是最大限度的创造一个城市居民生产、生活、文化、休闲的良好空间,要使规划超时空、有先进性、有长期的适应性,就要经过充分的分析论证,要有公众参与意识,多层次,集思广益,真正把规划搞好。
(4)提高素质,缩短规划时间。为适应新形势下这种快节奏情况,规划的工作方法必须是高效益、高水平、灵活机动,规划人员必须加强自身业务钻研、缩短规划周期,为甲方提供更优质的服务,以迎接挑战。
(5)管理部门应参与规划的制定工作。众所周知,规划管理部门是规划的执行者,如果管理不得法,再好的规划构思、意图也都付之东流。为了更好的实施规划,管理工作者必须参与规划的制定工作,以了解规划的构思及意图,同时,应进一步熟悉和掌握规划知识,以指导工作实践。
(6)合理确定土地级差,要根据目前投资及开发建设的形势,确定土地价格,并根据各功能区的用地性质、交通条件、朝向、设施配套程度、指标要求、环境状况等因素确定地价级差,使好地能收优价,减少政府财政负担。
(7)要做好重要设施及重要项目的控制。对规划的“开发区”或城市新区,总体规划及控制详细规划完成后,要加紧做好重要基础设施(如道路网络、电力、电讯、绿化等)和重要项目(如文教卫、公共福利设施等)的定线、定位,避免留下隐患,对城市组团的交通性干道、车站、码头、机场等交通枢纽,对城市形态发展的吸引大、影响力强,应在用地上留有发展余地,并加以严格控制。同时,对一些重要地段,应考虑经济发展水平和建设经验的积累,不一定近期开发,待具有一定经济能力以及较成熟的建设经验后再去建设。这样,既可以使该地段土地升值,又不至于在城市黄金地段留下历史的遗憾。
(8)完善配套设施,改善投资环境。在规划的基础上,应筹措资金,加大基础设施建设,特别是地下管网(包括排水、给水、电力、电讯等),道路以及填土等等,改善投资硬环境,既可以引凤筑巢,又可以提高土地的利用价值。
减少管理关口,简化审批程序。目前,土地批租由国土部门负责执行,而规划又由规划管理部门负责实施,另外,行政部门也同时常插手干预。可国土、城建、行政部门又是三个基本平行的单位,这与正确实施规划意图,提高管理部门办事效果是相悖的。为此,行政部门尽量减少干预,国土、城建部门要制定切实可行的措施,简化审批手续,提高办事效率。
(9)要坚持原则,不得迁就不合理的要求。在实际工作中,投资者的要求与实际规划原则不符的情况时有发生,如用地性质不符,规模过大、有污染、指定要某一地段、容积率过高、绿化太少等,对这些问题规划管理部门必须坚持原则,绝不能在某些领导的压力下,节节退让,甚至根据投资者的要求重新编制规划,这从根本上违背了规划对实际工作的事先指导原则,发挥不了规划的龙头作用。
(10)控制出让、转让规模。有的地区为了急功近利,投资者要求多大规模,就给多大用地,似乎越大越好,其实不然,因为用地越大,本区投资商必然减少,这样,既不利于今后管理,也不利于开展投资商之间的相互竞争,更不利于提高土地价格,加快建设进程。一般地说,以项目带地,即根据该项目的性质,投资规模等确定出让给地面积。对居住区、工业区、仓库区等成片开发建设区及宾馆、饭店等高标准建设项目,可根据实际情况而定。
(11)规定建设期限,收取土地闲置费。为避免光炒地、不建设的现象,管理部门有权规定任何单位与个人,自土地出让、转让生效之日起两个时间内,必须达到百分之几的建设率,否则就收取土地闲置费,对迟迟不动工的,闲置费每隔一定时间可成倍增长,如再不动工,则收回出让或转让土地,并取消其使用权。
(12)综合开发建设用地应当坚持合理、高效、节约的原则。凡从事城镇建设综合开发,包括进行基础设施建设、房屋建设、旧城改造等都要符合城市总体规划的要求,做到开发一片、建成一片、收效一片,充分发挥土地的综合效益。土地管理部门要配合有关部门积极参与城镇建设综合开发计划的编制工作。
   (13)城镇综合开发建设用地受国家非农业建设用地计划指标的控制。土地管理部门在参加城镇建设综合开发计划的编制工作时,要综合平衡、落实开发建设用地计划。未列入年度用地计划指标的建设不得申请用地。分期建设的综合开发项目应分期征地,不得先征待用或未征先用。
   (14)综合开发建设用地属国家建设用地,应按照《中华人民共和国土地管理法》规定的国家建设征用土地的程序和批准权限办理申请报批手续。按照有关部门规定经归口主管部门资质审查合格、在工商行政管理机关登记注册、领取营业执照的综合开发建设单位才具有申请用地的资格。用地申请经土地管理部门审核,报县级以上人民政府批准后,发给建设用地许可证。土地管理部门根据批准的城市建设综合开发计划负责统一征地和划拨工作。综合开发建设用地征拨后两年仍未进行开发建设的,由当地土地管理部门报人民政府,另行统一安排使用。
   (15)土地管理部门要做好综合开发建设用地的登记、发证工作,建立地籍档案制度。使用已开发土地进行建设的单位和购买经过综合开发建设的商品房的单位,均须持基本建设年度计划或其他批准文件,和综合开发建设单位共同向土地管理部门申请办理土地使用权变更登记手续,交纳登记费,领取土地使用证。
   (16)加强对城市综合开发建设用地的监督管理。凡未向当地土地管理部门办理用地审批手续,无证从事建设用地开发以及超过批准面积多占用地的都按非法占地论处。开发建设单位有偿转让未经开发的土地是非法买卖行为,除没收非法所得、对当事人处以罚款外,对主管人员还要由其所在单位或上级机关给予必要的行政处分。

 
加强细化监管是化解建设用地供需矛盾的必要条件。粗放利用、低效利用现象是当前国内建设用地中一个具有普遍性的问题。应该承认,造成这一问题的因素有很多,但职能部门监管力度不够,缺乏准确的、及时的、科学的集约用地考核体系,可以说是其中的一个重要因素。目前,上海、北京等一些城市已经提出了诸如土地容积率等考核措施,但像浙江这样将建设用地进行细化考核的地方还不很多。从浙江的实践来看,这种作法是解决建设用地需求与建设用地供地矛盾的有效途径,很值得各地借鉴。
与现有的城市土地集约利用潜力评价指标体系相比,集约用地考核指标体系具有4个方面的显著特征。一是注重宏观经济、土地市场运行指标与建设用地集约利用的结合。考核指标评价所需资料,相关部门如统计、城建、土地管理部门有日常统计报表,可以在较短时间内快速完成。二是考核指标体系强调土地投入产出动态变化趋势考核。土地投入产出动态变化趋势考核指标比较全面完整,而一些反映土地合理利用方面的指标如土地利用结构、土地利用布局、绿化状况、环境污染没有考虑(这些指标在土地利用过程中基本上有相关的法规制约)。三是强调工业用地投入产出的考核,专门设计了针对工业用地的考核指标。四是该指标体系能够比较好的揭示地区经济发展与建设用地集约利用发展趋势及存在的问题,从而有利于职能部门对建设用地的适时监管、有效监管,并为抑制建设用地无序扩展奠定基础。
集约用地考核指标体系的建立为解决土地保护与建设用地合理增长的需要提供了必要的技术支持,从而为协调和把握建设用地的“收”与“放”提供了科学的依据。省以下土地由分级管理向垂直管理是国家今年土地管理体制调整的一项重点,但从国内一些城市今年对土地监管调整的实践看,因缺乏科学的、准确的数据依据,土地保护与建设用地合理增长需要之间的协调依然难以有效解决,“一刀切”、“一管就死、一放就乱”的怪圈依然可能出现。从这个角度看,浙江以集约用地考核指标体系得出的评价结果为基础,并作为年度建设用地计划分配的依据,就更具准确性、科学性,就为有效解决这一问题、跳出这一怪圈提供了必要条件。
 
(17)建立完善的法律规范框架
《土地管理法》明确了土地利用总体规划的编制主体、编制原则、审批主体及其与城市总体规划、村庄和集镇规划、江河湖泊综合治理和开发利用规划的关系。《土地管理法实施条理》除进一步细化上述内容外,还规定了土地利用总体规划的规划期限、规划内容和工作程序等,使土地利用总体规划编制的工作规范渐具雏形。土地规划规章方面。应以《土地管理法》为基础,建立并完善与之相配套的规章。一是在土地规划编制审批管理方面,应建立并完善各级(五个级别)土地利用总体规划的编制规程、各级土地利用总体规划编制审批以及修改调整办法、建设用地审查报告管理办法、城市国有土地使用权出让转让管理办法、农村集体土地使用权流转办法、土地开发复垦整理管理办法和土地利用现状详查变更办法等。三是在土地规划实施监督检查管理方面,建立土地管理监督检查规定。四是在土地规划行业管理方面,建立土地规划编制单位资质管理规定和注册土地规划师执业资格制度规定。
(18)建立完整的学科体系
从土地利用总体规划的工作内容来说,其重点应该是从规划区社会经济协调发展的角度出发,适应国家产业政策,在生态环境优先的前提下,进行土地利用结构布局调整,对各行业发展规划的土地需求进行甄别和综合平衡,开展技术论证,合理配置土地资源,以促进规划区被社会效益、环境效益和经济效益三者的统一。但目前很多规划因缺乏科学的理论支撑等原因,仅偏重于落实土地利用总体规划的控制指标,围绕控制指标做文章,使土地利用总体规划最后演变成为数据的罗列和分析,陷入了繁杂的数据统计和调整工作之中,技术论证方面的内容反倒显得薄弱。另一方面,由于土地利用总体规划对各类土地利用现状的基础准确性要求很高,而实际这种精确度很难达到,图、数、实地三者不一致的情况普遍存在,使得土地利用基数本身就是一笔糊涂帐,在不清晰的土地利用基数上作规划,落实控制指标成了数据游戏,严重影响了土地利用总体规划的科学性和严肃性。
土地规划学科体系的建设是一项长期的系统工程,需要相关行业主管部门、高校和科研机构的共同努力,将相关理论系统化。同时,由于土地规划学科是一门现势性极强的学科,现有的已设置土地规划专业的学院,应顺应时势,更新教学内容,特别是要增加有关土地规划方面的前沿课题的教学内容。
土地规划学科体系的综合性,并不等于在具体编制土地利用总体规划时,需包办编制行业部门的发展规划,特别是土地利用专项规划应在充分尊重各行业主管部门意见、吸纳各行业发展规划内容的基础上进行编制,侧重于对各类用地的布局引导和用地总量的控制,在落实强制性土地控制指标和保护生态敏感区、农用地保护区的前提下,应为相关主管部门进一步深化其行业发展规划留有余地。
 
 
结语
 
建设用地集约利用是衡量经济发展水平的重要内容之一。慈溪市“十一五”规划对建设用地集约利用提出了目标,要求到2010年,单位建设用地GDP产出达到250万元/公顷以上。根据当前宏观土地政策与规划目标的要求,必须找出实现建设用地集约利用的有效途径。我市在优化土地利用布局和结构,盘活利用土地存量,科学制定土地使用标准,健全集约用地内在机制,依法从严从紧管理土地方面走出一条节约集约用地的新路子。
参考文摘
 
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2、王瑞雪.《农村土地使用权流转问题的经济学思考》.《农业经济》. 2003,9
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》.梁书文,马建华,张卫国主编
4、《土地管理法及配套规定新释新解》.梁书文,黄赤东主编
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6、陈奇春.《市场经济下的城镇规划与管理》《村镇建设》 1997年第三期
7、傅战. 我国小城镇建设土地利用问题探讨[J]国土经济. 2000,(01) 
8、张兆福.我国城市化进程中的土地利用问题[J]国土与自然资源研究. 2002,(01) 
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