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公共管理视角下对我省交通事故社会救助基金制度的探索

作者2021-07-16 14:16未知
公共管理视角下对我省交通事故社会救助基金制度的探索
摘  要
 
道路交通事故社会救助基金(下文将称救助基金)主要适用于三种情形,其一是发生在机动车道的交通事故,其二是肇事者所驾驶的机动车没有缴纳交强险,其三是车辆在肇事后发生了逃逸,需要动用该项基金进行垫付。可垫付的费用项目既包括关于受害人人身伤亡的医疗抢救费用,也包含丧葬费用。其是社会救助的一种类型,完善救助基金制度对于十九大后加强社会保障体系建设显得尤为重要,是保障和改善民生的一项重要举措。我国现有的法律法规中对救助基金来源、使用、追偿以及管理机构设置及职能、管理体制、资金监督等做了明确规定,我省在2017年11月1日也正式开始实施救助基金制度,但是,我省的救助基金制度还不够完善,在实际操作过程中仍面临许多问题。
本文是关于政府从公共管理的角度对我省的救助基金制度建设进行探索,认真分析了江苏省相对完善的救助基金制度以及我省复制江苏模式的可能性和可行性,结合我省面临的实际问题,在宏观层面寻找解决相关问题的方法,以探索出新的解决途径,能够让受害者依法及时得到社会救助的保障,维护社会安定和谐。
 
关键词:道路交通事故;公共管理;社会救助基金;
 

目 录
一、绪论 6
(一)选题背景及选题意义 6
(二)论文的研究内容 6
(三)拟采取的研究方法 7
(四)本文的创新和不足之处 7
二、 道路交通事故社会救助基金的理论分析 8
(一) 道路交通事故社会救助基金的概念及基本概况 8
1、道路交通事故社会救助基金的基本涵义及本质 8
2、道路交通事故社会救助基金的法律定位 8
3、道路交通事故社会救助基金与交强险的关系 9
4、道路交通事故社会救助基金请求权行使的条件 10
5、我国及其他国家道路交通事故社会救助基金的基本概况 10
(二) 道路交通事故社会救助基金相关理论 12
1、社会救助理论 12
2、新公共管理理论 12
3、政府购买公共服务理论 13
三、道路交通事故社会救助基金运行的初步实践及价值体现 13
(一)江苏省道路交通事故社会救助基金的借鉴价值 13
(二)我省借鉴江苏模式的可能性和可行性 14
1、立法意图转化为立法效果的必然趋势 15
2、保障当事人合法权益的迫切需要 15
3、维护社会和谐稳定的客观需要 15
(三)江苏省经验对我省的几点启示 15
1、政府需强化公共服务市场化意识 16
2、健全监督体系,部门相互配合 16
3、保险公司的积极参与 17
四、我省道路交通事故社会救助基金存在的问题及原因分析 17
(一)我省社会救助基金政策保障不够完善 17
(二)救助基金救助范围有限,救助程序审核时间长 18
(三)救助基金补偿力度有限 18
(四) 救助基金宣传不到位 19
(五)救助基金追偿权实现缺乏保障 19
五、完善我省交通事故社会救助基金制度的对策思考 20
(一)加快政府社会管理规划体制创新,完善社会救助工作政策保障 20
(二)拓展救助对象范围,简化基金申请程序 20
(三)从政府财政支出增加救助基金的补偿限额 21
(四)加大政策宣传力度,增加救助基金的知晓程度 21
(五)明确追偿对象以及完善基金实现追偿权的法律措施 22
结语 23
参考文献 23
 

一、绪论

(一)选题背景及选题意义

自从进入二十一世纪以来,我国的经济状况有了翻天覆地的变化,人们的收入增加,生活水平不断提高,物质生活日益丰富。机动车的数量也相应的增长,在机动车为人们的出行带来极大的便利,拉近了人们在空间上的距离。但是在这些便利之后我们应该注意到交通事故发生的概率在逐年呈现出高发态势,严重影响了人民群众的生命财产安全。在发生事故后,如果事故当事人所受到身体上的创伤不能够马上得到有效的救治,这会雪上加霜,给受害人带来沉重的经济负担和精神压力。为了更好的保障事故受害人的合法权益,健全我省的道路交通社会救助基金制度,加强社会保障体系建设,对救助基金的研究与探讨应当成为我们重视的课题。
道路交通事故社会救助基金(下文将称救助基金)主要适用于三种情形,其一是发生在机动车道的交通事故,其二是肇事者所驾驶的机动车没有缴纳交强险,其三是车辆在肇事后发生了逃逸,需要动用该项基金进行垫付。可垫付的费用项目既包括关于受害人人身伤亡的医疗抢救费用,也包含丧葬费用。[1]。2004年5月1日,《中华人民共和国道路交通安全法》首次以法律形式明确要求设立道路交通事故社会救助基金。2006年7月1日,《机动车第三者责任强制保险条例》对道路交通事故社会救助基金运行做了原则性规定。2010年1月1日,《道路交通事故社会救助基金管理实施办法(试行)》(第56号令)对救助基金来源、使用、追偿以及管理机构设置及职能、管理体制、资金监督等方面予以了具体细致的规定。也就是从那个时候起,我国的道路交通事故社会救助基金法律体系基本奠定,由此存在了完整的一套法律。标志着相关法律的完善,与此同时也表现出了我国在法制建设上的新的发展倾向与变化即向人性化方向转化,并且意味着国家的法制建设发展到了更高的水平层次,不仅仅停留在法律的约束力本身,其在内涵价值上也被赋予了人文情怀,更加关注人这个主体,注重对人权尊重与保护,符合我国的宪法精神。在救助交通事故受害人、促进社会和谐稳定方面发挥了积极作用[2]。 2017年10月23日,结合我省实际,贵州省的道路交通事故社会救助基金联席会议办公室出台了《贵州省道路交通事故社会救助基金管理实施办法(试行)》(以下简称《实施办法(试行)》)[3],并于同年的11月1日开始正式实施,以此为标准对我国的道路交通安全进行管理。但是虽然有了相关法律作为依据,但是其规定的道路交通事故社会救助基金制度的发展却没有理想中的迅速,相对滞后,很长时间里都没有真正实施下去,在省内的推广工作遭遇瓶颈,进度缓慢。加之救助基金制度主要针对道路交通事故当事人,受众范围小,几乎不为人所知,在全国范围内的专家学者对于此项制度的研究成果主要体现在学术论文和期刊中[4]
本文是关于政府从公共管理的角度对我省的救助基金制度建设进行探索,对救助基金制度进行的深层次分析研究,结合我省面临的实际问题,在宏观层面寻找出符合省内道路交通问题现状且行之有效的办法。同时能够建立完善且保证执行力的制度机制,从而让该项基金能够真正发挥该制度在救助道路交通事故弱势群体方面的作用,为下一步更好我省开展道路交通事故社会救助工作打下坚实基础。

(二)论文的研究内容

本文共五个部分,第一部分介绍论文的选题背景及选题意义,论文的研究内容、拟采取的研究方法,以及本文的创新及不足之处;第二部分是介绍道路交通事故社会救助基金的相关理论,为道路交通事故救助基金制度研究打下理论基础;首先从救助基金的概念及基本概况入手,阐述了救助基金制度的基本涵义及本质,其次介绍了救助基金的法律定位以及与交强险的关系,最后介绍了救助基金请求行使权的条件,并比较考察了美国、德国、新西兰、日本、我国台湾等世界发达国家和地区在救助基金方面的先进制度和模式以及我国救助基金的现状,为完善我省的救助基金制度提供参考;第三部分是对救助基金运行的初步实践及价值体现,对实施较好的江苏省进行实证分析,了解学习江苏省的管理经验以及对我省救助基金的启示;第四部分是对我省救助基金存在的问题及原因分析,该部分介绍了道路交通事故社会救助基金制度在政策保障、救助范围及救助程序,救助补偿力度有限、基金宣传不到位、追偿权实现缺乏保障等方面存在的问题;第五部分是对我省完善道路交通事故社会救助基金制度所做的思考,包括加快政府社会管理规划体制创新,完善社会救助工作政策保障、拓展救助对象范围,简化基金申请程序,从政府财政支出增加救助基金的补偿限额,加大政策宣传力度等方面运用公共管理的基础理论,对我省救助基金制度的设立提出相应的思考,以期构建合理有效、公平公正、规范运行的救助基金管理体系。

(三)拟采取的研究方法

    一、文献研究法。即文献综述利用互联网、CNKI等数据库图书等手段,查找有关公共管理和救助基金的学术论文、期刊著作和学位论文等文献资料,并按照相关计划进行整理分析并归类,为下一步论文写作做好准备。
二、比较分析法。对比研究美国、德国、日本等一些国外发达国家的救助基金制度,学习了其中相关的成熟理论和成功运作经验,从中提炼出完善社会救助制度的相关对策,有效的构建符合我省的救助基金制度。
三、实证分析法。本文对江苏省道路交通事故社会救助基金采取的紫金模式运行情况进行了详细的分析,对我省学习江苏救助基金管理模式提供参照。
四、跨学科结合研究。运用公共管理学、经济学、保险学、政治学、哲学、法学、行政管理学等多门学科的结合的方法,分析了公共管理、救助基金制度的相互关系,使我省救助基金制度的研究更加直观和全面。

(四)本文的创新和不足之处

第一、本文将对道路交通事故救助基金研究与公共管理理论知识结合起来,从政府的层面探索建立救助基金制度的意义,并深入到了工作实践运用层面。
  第二、现有研究多集中于救助基金制度本身,从救助基金的设立、追偿、监管等方面进行浅薄的研究。实际工作中,笔者参与道路交通事故处理工作,对道路交通事故救助基金的落地实施比较关注,本文对江苏省的先进救助基金制度进行实证研究,希望能够学习江苏省的救助基金制度,解决好我省救助基金普及程度问题,救助基金落地难问题,救助基金的追偿问题等。
第三、运用公共管理学、哲学、经济学、保险学、法学、政治学、行政管理学等多门学科的结合的方法,探索从公共管理的角度制定救助基金制度,使我省救助基金制度的研究更加直观和全面。
最后,本文还存在一点缺陷,主要是因为我省正式施行救助基金管理办法的时间还很短,都不到半年,救助基金制度在全省还没有实质性的推广,因此实证数据有所欠缺,加上本人学识有限,论文的理论水平不高。
二、道路交通事故社会救助基金的理论分析

(一)道路交通事故社会救助基金的概念及基本概况

1、道路交通事故社会救助基金的基本涵义及本质

通过《贵州省道路交通事故社会救助基金管理实施办法(试行)》的第二条,我们可以找到关于救助基金的定义。从含义上对其进行把握,所谓的救助基金适用的情况有三种,其一是发生在机动车道的交通事故,其二是肇事者所驾驶的机动车没有缴纳交强险,其三是车辆在肇事后发生了逃逸,需要动用该项基金进行垫付。可垫付的费用项目既包括关于受害人人身伤亡的医疗抢救费用,也包含丧葬费用。其在本质上是依法确立的专项资金。与此同时在《机动车强制保险条例》第二十四条中,对上述观点进行了肯定,指出了可动用基金的三种情形。并且还规定了在补偿部分或补偿全部后,可向肇事人对这些费用进行追偿。道路交通事故社会救助基金其设立的意义主要是为了能够为道路交通事故中的受害人提供生命安全的赔偿保障。通过救助基金,能够获得及时的救助或适当补偿,以使道路交通事故当事人的利益得到有效的保障[5]
同时,我们还应该认识到道路交通事故社会救助基金在本质上是一项由国家为主体进行承担的公益性的基金,它用于基础性的社会保障功能。不仅仅在于紧急情况下对受伤者生命的抢救,而且其作用的发挥还可以促进社会公平,减少社会矛盾,有利于构建我们所提倡的社会主义社会。它是众多社会救助形式中的一种。所谓的社会救助主要是指一种最低水平的帮助,在意外情况或自然灾害发生,或者公民最基本的生活都得不到保障时,公民可依法按照相关的法律和程序向国家寻求最基本的物质帮助,以使他们能够维持最基本的生活水平。它的本质体现在以下两个方面:其一,救助基金的救助对象主要是选择以下的三种情形其一是发生在机动车道的交通事故,其二是肇事者所驾驶的机动车没有缴纳交强险,其三是车辆在肇事后发生了逃逸。在这三种情形中对可以使用这项基金进行垫付。同时这种垫付的费用可以是一部分也可以是全额。如果道路事故中的受害人仅仅是受伤就应该垫付他们的抢救费用,如果抢救无效则需要赔偿丧葬费用。可以说这一制度的确立充分体现了人道主义情怀,是一种关于人们最低生活保障能力的维护。能够为受害人提供充足且及时的特殊经济帮助。据此,我们可将救助基金定性为一种社会救助活动,其建立在法律以及相应的政策要求的前提下。[6]
 

2、道路交通事故社会救助基金的法律定位

    救助基金的顺利实施,要通过有效的法律手段来保障,2010年实施《道路交通事故社会救助基金管理实施办法(试行)》在法律效力层次上属于部门规章。“救助基金”因为相关法律形式的确立,其具有了可靠的法律地位,对于其理解我们可以认为各国认同了救助基金相应的法人地位,从而被赋予了一些特定权力或者是行为能力。其外在表现形式是救助基金的组织形式及其内部组织机构的设置。组织形式包括法人与非法人组织[7],法人模式包括公法人与私法人。救助基金的法律地位除了要考虑立法政策和法律制度构成外,最重要的就是要考虑救助基金的宗旨。救助基金所采取何种法律地位是由其的宗旨和如何落实资金补偿,保证制度实施所确定的,所以其选择了法人模式这样一种形式作为它所采取的法律地位,当存在以下几种情形:①发生交通事故后肇事机动车逃逸无法确认肇事者的;②肇事者所驾驶的机动车没有缴纳交强险,③是车辆在肇事后发生了逃逸。属于这种情形的可以使用基金。同时基金设立的宗旨也决定其应当被赋予法人地位:①可以保证对受害人进行救助的工作高效完成;②便于受害人行使诉讼权利,能够保证其作为独立诉讼主体的地位与权益,对于纠纷享有相关的民事处理权利;③与此同时还可以为基金提供充足的资金来源。这项资金的设立主要是依靠机动车所有人缴纳的机动车交强险的保险费,它跟运用国家财政资金获得运转的事业单位以及机关法人不一样④就义务形式来说,其在本质上属于私法范围,其与与侵权人对受害人赔偿义务保持一致,并不是公法义务关系,需要特别注意[7]。所以,完善社会救助基金的法律地位有助于加强对事故受害人的救助力度,同时可以有效支配利用该笔专项资金,使其设立有价值。

3、道路交通事故社会救助基金与交强险的关系

机动车交通事故责任强制保险在我国是首个由国家法律规定实行的强制保险制度。它采取绝对强制保险的立法模式,以驾驶人无过失为原则。《机动车交通事故责任强制保险条例》对交强险做了确切的定义:所谓的交强险其属于一种强制性责任保险,但其赔偿由一定的责任限额。一般是由驾驶人员通过缴纳关系,达成合同关系,保险公司需要履责,在投保车辆发生道路交通事故时,需要对受到伤亡的的受害人的生命以及财产损失进行赔付。[8]。在交通事故的损害赔偿中,一是可以通过交通事故事故的责任来进行判定该事故该由谁对受害人赔偿损失的;二是其所赔偿钱款的数目是有责任限额的,最后的赔付要在该范围之内;三是受害人由于各种原因无法通过交强险进行赔付的,可以通过救助基金来进行补偿;救助基金,可以说是以上制度的补充,其设立是非常有必要,可以弥补以上规定情形中的不足。即使没有缴纳相关的保险金,同样也可以通过救助基金在交通事故发生的第一时间获得救助,从而维护受害人的权益。。
交强险设立的作用在于以制度的形式对全国范围内的车辆予以了强制保险,同时还充分考虑到了事故中可能受害者的权益保护,以此为基点最大程度上保障权益,减少损失。而且救助基金的启用适用于任何形式的道路交通事故,不管有无存在诸如饮酒、无证驾驶等非法行为,国家政府都会对其负责,都会采用社会救助基金行,来解决交通事故中发生额伤亡问题,从而确保受害人权益受到最小的损害。同时,这个险种的特点主要表现在名称中的“强”字上,即强制性是它的突出特点。有法律作为其后盾,也就是说全部的形式车辆务必要缴纳“交强险”,虽然能够通过法律手段强制推行,从而覆盖面广,但在一定程度上仍然存在脱保的现象,加上损害超过交强险限额或者肇事车辆逃逸的情形存在,受害人就无法从交强险处获得赔偿,就只有通过该项基金才能实现真正的获偿。因此,我们一般都会将救助基金视为交强险的补充形式,其存在是为了弥补后者的不足和疏漏。是为了更好更全面的保障受害者权益,建立全面完善的道路安全体系。

4、道路交通事故社会救助基金请求权行使的条件

在《贵州省道路交通事故社会救助基金管理实施办法(试行)》中规定了以下三种情形可以获得救助基金的先行垫付:
(1)抢救费用超过机动车责任强制保险规定的责任限额
在发生道路交通事故事故时,如果该事故的责任人所驾驶的机动车缴纳了第三者责任强制保险,且需要垫付抢救费用的,一般由保险公司先行垫付1万元的费用用于抢救,如果说抢救费用支付数额庞大已经超过了保险公司所规定的责任限额。则事故责任人可申请获取救助基金以垫付超过部分的费用。[9]
(2)道路交通事故责任人未投保机动车第三者责任强制保险的
针对未参保第三者责任保险的情况,其责任人驾驶的机动车可能存在两种情形第一种是干脆没有缴纳交强险,第二种是缴纳的交强险到期没有续保。针对这些情况,可使用救助基金进行现行垫付。在数额上可以是抢救的部分费用或全额垫付。
(3)道路交通事故责任人发生交通事故后逃逸的
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十二条中明确指出如果发生了交通道路事故,然而事故责任人逃逸,则需要全权承担责任。如果说,其可以提供对方在事故发生中也有部分责任过错是,可酌情减轻责任。但是如果因为责任人发生逃逸而导致事故受伤者抢救不及时而加重病情或抢救的费用时,虽然肇事车辆购买了交强险,但是由于肇事人不在现场拒绝进行赔偿,同时也不能即使获取保险公司的垫付款时。就需要救助基金先行垫付抢救费用[10]

5、我国及其他国家道路交通事故社会救助基金的基本概况

(1)我国道路交通事故社会救助基金概况
1、道路交通事故社会救助基金的历史沿革
《道路交通安全法》于2004年5 月 1日开始正式实施,其在第十九条对国家实行机动车第三者责任强制保险制度和道路交通事故社会救助基金做出了设立规定。但其只是提出要设立两项制度,但没有提及详细的内容。到了2006 年 7 月 1日《机动车交通事故责任强制保险条例》开始实施,其也仅仅是对相关的部分内容做了规定,主要包括救助基金的资金来源、救护范围等。其真正成体系化发展得以正式实施要从 2010 年 1 月 1 日算起,其所依照施行的是由2009 年 9 月 10 日财政部、卫生部、保监会、农业部、公安部五部门联合出台的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》。也只有从那时起我国才算真正建立了完善了道路交通事故社会救助基金法律体系。2017年10月23日,贵州省的道路交通事故社会救助基金联席会议办公室出台了《贵州省道路交通事故社会救助基金管理实施办法(试行)》,并于同年的11月1日开始正式实施,以此为标准对我国的道路交通安全进行管理。但是虽然有了相关法律作为依据,但是其规定的道路交通事故社会救助基金制度的发展却没有理想中的迅速,相对滞后,很长时间里都没有真正实施下去,在省内的推广工作遭遇瓶颈,进度缓慢。
2、道路交通事故社会救助基金的资金来源
对于救助基金的资金来源的相关规定可在贵州省《实施办法(试行)》第八条中找到。其从八个方面进行了资金来源的规定,主要包括交强险资金,政府的财政补贴等合法资金形式。实际上,救助基金大部分来都是从机动车保有人缴纳的保险费来提取的。
3、我国道路交通事故社会救助基金现状
由于我国的汽车运输行业起步较晚,这也导致我国在救助法律制度方面相对落后于其他国家。但是,近些年来,我国的机动车数量也急剧增长,以我省为例,截至2017年底,我省机动车保有量达696.10万辆,比上年增长了11.2%,其中,民用汽车拥有量415.71万辆,增长18.6%。其中汽车2.17亿辆;机动车驾驶人达3.85亿人,其中汽车驾驶人3.42亿人,机动车和驾驶人数量增加的同时也带来交通事故道路的持续增长,目前,就我国现存并实施的有关交通事故法律来说,关于交通事故中受害人救助的规的现行法律中,2004 年 5 月 1 日实施的《道路交通安全法》、以及先后于2006年 3 月 1 日、0010 年 1月 1 日实施的《机动车交通事故责任强制保险条例》和《道路交通事故社会救助基金管理实施办法(试行)》都对事故受害人给予社会救助的内容做了详细规定。由此看来,随着法制建设的全面推进,我国在道路安全方面的相关立法也在逐步完善,逐步扩充内容,一步一步的趋向全面。逐渐构建一个完整的法律体系。与此同时也表现出了我国在法制建设上的新的发展倾向与变化即向人性化方向转化,并且意味着国家的法制建设发展到了更高的水平层次,不仅仅停留在法律的约束力本身,其在内涵价值上也被赋予了人文情怀,更加关注人这个主体,注重对人权尊重与保护,符合我国的宪法精神。在救助交通事故受害人、促进社会和谐稳定方面发挥了积极作用。但是我国救助基金制度中仍然存在一些不足的地方,造成救助基金实施困难、救助乏力。 
(2)其他国家道路交通事故社会救助基金概况  
   当前,在整个世界范围来说,设立有政府运营的机动车损害赔偿保障基金的国家不在少数。像美国就专门针对道路交通安全事故设立了未获判决补偿基金,以此来保障道路安全事故中受害人的合法权益。其基金的主要用于责任人去能力担责的情况等。就德国来说,其设立的与此相关的基金叫做机动车事故损害赔偿基金,其于中国的救助基金用途与形式基本一致,在此基础上设立的专门的公法团体专门进行办理补偿业务。新西兰所设立的救助基金名称为意外事故补偿基金,其立法的依据《意外事故补偿法》。并且有专门的机构部门管理该项资金负责相关工作,同时将汽车燃油税和机动车执照收费统统作为其资金来源。并伴有康复服务。[11]。日本的政府损害赔偿保障制度和交强险制度的设立时间是同步的。其对于该项保障制度进行了细分,划分成了两类分别是“汽车损害赔偿责任保险”和“政府的机动车损害赔偿保障事业”,后者就是本文所探讨的救助基金。日本将相关工作交由国交通省负责,但是由保险公司和各种合作社来实际操作。我国台湾地区通过制定《财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法》将救助基金的相关工作全权委托给专门的保险公司处理,所负责业务涵盖申请特别补偿基金受理、调查等各个环节。其目的在于在事故发生时,不能得到及时的资金补偿时,仍然能够可以通过申请救助资金来完成。
虽然各个国家在具体的制度实施时有着不同的差异,尤其是在资金筹集方面、补偿的各种规定方面也都各具特色,但在制度的实际运行过程都是为了尽可能地保障事故受害人的合法权益,起到补充第三者责任保险的作用。为了使事故受害人在一些特殊情况中也能够取得合法的赔偿,同时也是弥补交强险的不足,很多国家都通过法律的形式对于交通事故发生时优先保障受害人权利的原则性制度予以了明确。上述内容主要是对一些发达国家相关制度以及实施情况的研究。研究这些内容的意义在于为我国的救助基金的发展寻求新的实施方式和思路,起到借鉴作用。
 

(二)道路交通事故社会救助基金相关理论

1、社会救助理论

社会救助是指国家和其他社会团体对失去基本劳动能力、遭受自然灾害或难以维持基本生活条件时给予物质帮助或精神救助,由国家和社会团体按照相应标砖和法定程序向其提供保证最基本的物质援助以保障其基本生活,使其能够维持最低生活水平而采取的各种方法[12]。改革开放以后,主要是为需要帮助的人们提供基本物质生活保障,目标是帮扶危难的救助贫困的,救助社会弱势群体,救助对象是低收入人群和困难人群。社会救助充分体现了人文关怀,是社会保障的最后一道防线。改革开放以后,为适应社会主义市场经济体制的改变,就我国传统的社会救助制度发生了内容上的扩充与深化,其被赋予了新的时代特点。当前其主要目的在于为最低的生活标准提供支持,将供养农村的五保户作为工作核心要义,同时辅以医疗、住房、教育等方面的专项救助项目。总之,当前我国已经形成了一套相对完整的社会保证体系。我国这种新型社会救助体系,不但很大程度提升了社会救助的政治地位,充分强化了政府责任,而且从根本上改变了中国社会保障制度的相关理念,可以说我国的社会保障制度取得了更高层次的进步与发展。其不再是仅仅停留在生存层次,其慢慢转向了精神权利需要的满足层面。致力于帮助我国公民实现更好的生活水平。可以说其在这些年坚持不懈地实施和探索中收效显著,已经成为了我国社会发展的不可或缺的组成部分。

2、新公共管理理论

1980年,新公共管理在欧美等地区的发达国家兴起。作为一种新型的管理模式,其从定义上讲较为宽泛,可从多个维度进行理解。其重要观点在于政府工作应当立足于公众需求,从企业管理中寻求借鉴。只有这样才能真正产生高效的管理。同时还应当制定具有动态性的科学的执行方案,向企业一样刺激竞争,激发政府工作活力,增强政府工作的公开力度。使公共权利透明化,公共机会平等化。并且政府应该重新审视自身的角色。实现华美的职能转型,保证自身的廉洁性。[13]

3、政府购买公共服务理论

公共服务就是在社会发展领域中,以满足公众基本需求为主要目的,以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、将管理作为手段。工作的内容要涵盖经济、政治、社会民生等方方面面。为民众的物质生活提供充足的条件。[14],努力建设服务型政府。2014年12月,由财政部、民政部、国家工商总局印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)中明确规定:“所谓的政府购买服务主要是在市场机制发挥作用的前提下,按照相关规定和程序将本应该由政府提供的一些公共服务项目转交给事业单位或社会组织完成,按照合同支付一定的劳务费。本质上是为了形成竞争。这样的目的在于丰富服务的方式,提高服务的质量,以及打造专业化的服务。

 

三、道路交通事故社会救助基金运行的初步实践及价值体现
(一)江苏省道路交通事故社会救助基金的借鉴价值
江苏省救助基金自从成立之后,就取得了很多的成果,最大发挥了其具有的社会救助功能,不断降低了政府在行政方面的资金投入,还能够使得原本处于弱势地位的交通弱势群体得到救助,不仅提高了基金的运行效率,拓宽了救助范围,社会矛盾在一定程度上还得到了缓解。江苏省实行的“一个统筹”,“两项创新”方法,在全国首先开创了政府服务外包的救助基金管理模式,“一个统筹”是指全省统一筹集资金,全省统一垫付标准,全省统一运用管理,省级统一集中管理,有效保证了江苏省救助基金规范高效的运转;“两项创新”,一是指借鉴国际经验,以政府服务外包的形式,选择专业机构具体负责救助基金的具体实施,并成立省协调小组负责监督管理。二是应该增加救助的种类以及覆盖的范围,除了按照国家政策相关规定进行垫付之外,还增加了对交通事故的补助力度,体现了政府对民生的极大关怀[15]。截止到2017年底,目前紫金保险已为基金累计垫付10.37亿元,累计追偿3.8亿元,追偿率达到了36.64%,这样的追偿率基本上与发达国家的情况一致,从而就是避免在基金垫付过程当中出现投机行为,促进救助发挥最大的作用,并且能够确保救助机构的持续运行。
江苏利用政府购买服务的形式,聘请专业的保险公司为救助基金管理人,政府将救助服务业务外包给专业的机构,不同政府单位与江苏省保监局共同对其进行监督,采用竞争的方式,最终确定了救助资金管理人为紫金财产保险有限公司,让其负责整个资金的运行以及管理工作[16],每三年签订一次购买服务合同,并对其定期考核,这样一方面不仅能够使基金的运行成本得到了降低,增加了救助的种类以及覆盖的范围,从而确保社会稳定性以及和谐发展;另一个方面就是还能够很好的展现出基金所具有的重要作用,在全国也属先例。
为提供高效的公共产品和服务,江苏省开展了各种层次的探索合作,相关政府部门联合制定了救助基金管理实施办法以及各种制度,在全省进行统一管理。在借鉴保险业风险管控经验的基础上,江苏省建立了一整套行之有效风险管控措施,受到合作制度的影响,双方会制定相应的管理制度,明确合同双方需要承担的责任以及义务,制定操作的流程,这样就能够确保救助基金的持续发展[17]。江苏省的救助基金成功开发救助基金全流程信息化管理系统,具有多种不同的功能,比如集中支付、垫付审核以及咨询投诉等,在省级成立了道路救助基金服务中心,负责所有垫付的审核和追偿工作,将道路救助基金服务点设置在每一个县级城市以及社区当中,从而能够进行资料的初步审核,有的还会设立在紫金公司当中,有的会在交管部门工作的场所上进行设置。这样便于提高效率,减少纠纷,实现救助基金有效使用和统筹管理,服务网络无盲点覆盖;并与医院共同建立服务“绿色通道”,这样就能够进行快速有效的救助。在确保资金能够运用到实处的基础上,江苏省救助站扩大了救助的范围以及救助的种类,除了垫付国家规定的资金之外,还对事故受害人进行了一次性补助,按照受害人相关情况确定补助金额,最高可补助5万元,更好地为受害人提供了保障。   
(二)我省借鉴江苏模式的可能性和可行性
随着社会经济的飞速发展,人们在享受机动车带来的便利生活同时,也同时承担着机动车发生交通事故的风险。无论对于个人还是社会,发生道路交通事故都会造成一定的伤害,这也成为设置社会救助基金必要性,从我省近几年交通事故发生情况看,每年都会发生上万起的交通事故,其中道路交通事故责任人驾驶车辆未购买交强险、交强险不足以支付道路交通事故受害人部分或者全部医疗费用的、肇事逃逸的案件不在少数,并且因为医疗费用或者事故赔偿问题多次引发群众上访及相关社会问题,给公安工作和社会和谐稳定造成极其不利影响。为了更好的保障事故受害人的合法权益,健全我省的道路交通社会救助制度已刻不容缓。
1、立法意图转化为立法效果的必然趋势
在我国,《中华人民共和国道路交通安全法》中详细规定,在我们国家实行的是机动车第三责任强度表现制度,并且设立了道路交通事故社会救助基金。国务院负责制定具有的执行政策。《道路交通安全法实施条例》第九十条、《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十四、五、六条等都予以规定,从立法实质上对设立道路交通事故社会救助基金给予充分肯定。但由于种种原因,道路交通事故社会救助基金建立延迟,使法律缺少了应有的连续性,也使法律的权威性、严肃性受到百姓质疑。目前,根据我们国家相关法律的规定,很多地区都出台了适合本地区实际情况的交通事故社会救助基金管理制度,且运作成功,取得了良好的社会效果。所以,我省建立道路交通事故社会救助基金管理办法,将是立法意图向立法效果转化的必然趋势。
2、保障当事人合法权益的迫切需要
由于救助基金的不完善,事故受害人的赔偿义务人、赔偿权利人的法律、经济救助就显得岌岌可危,他们常常将矛头指向公安交管部门,质疑法律的严肃性、权威性,在道路交通事故中他们是真正弱势群体。主观愿望上,弱势赔偿义务人、权利人迫切需要一种制度的建立对他们进行法律、经济的救济。我省建立道路交通事故救助基金,也是为了更好的保障交通事故当事人的人合法权益。
3、维护社会和谐稳定的客观需要
近年来,在党中央、国务院的正确领导下,人民生活水平大大提高,个人、单位车辆数量急剧增加。据统计,我省现有机动车696.10万余辆,机动车年均十万余辆的迅速增加,给交通管理部门的管理造成了相当大的难度,道路交通事故已经成为和平时期对人民群众生命财产安全损害最大的灾害。道路交通事故当事人因无钱救治,由交通事故本身诱发的人身死亡、伤害、上访、缠访等各型上访事件成上升比例较大。我们交警部门在维护好道路交通秩序,积极作好道路交通事故预防的同时,还应充分利用好现有的法律,探索建立一套行之有效的适合我省省情的道路交通事故社会救助基金管理办法,救助道路交通事故弱势群体,深入落实科学发展观,全力化解社会矛盾,将道路交通事故诱发的各种不稳定因素化解在源头。
(三)江苏省经验对我省的几点启示
从施行救助基金制度以来,“江苏模式”已成为保险业参与社会创新管理的成功范例,渐渐展现其优势的机制形态和完善的运转机能,但要想在我省进行复制推广,仍要解决一些特定的问题。
1、政府需强化公共服务市场化意识
救助基金的设立,是为了保证道路交通事故中受害人不能够得到交强险规定的数额得到补偿的时候,就可以申请救助基金,获得及时经济救助[18]。此项制度作为一项重要的社会保障制度,是交强险制度的重要补充,这样就能够很好的展现出国家以及政府对于人们的生命安全以及财产方面的关注,对于保障弱势群体权益、降低社会上矛盾发生的频率、促进社会的稳定以及和谐发展起着非常重要的作用[19]。近年来,贵州省道路建设快速发展,车辆数量较快增长,交通安全成为人民群众生命财产安全的“主要杀手”。救助基金的在帮助受害人获得帮助的功能上作用不可小觑。江苏省政府以“政府服务外包,专业机构运营”的模式来运作救助基金,这就需要地方政府要有职能转变的意识,在公共服务中融入市场化机制,将市场擅长的交给市场管理。我省的道路交通事故救助基金工作起步较晚,在我省的一些地方,由于某些特定的原因,政府职能转变的意识还不够深入人心,缺乏公共服务市场化的意识。在我们国家,仍然存在着非常严重的“官本位”思想,政府部门应该是受到传统思想观念的影响,不能够提供先进的服务,也没有转变当前的服务意识和态度[20],特别是在道路交通事故救助基金的管理上,在2017年11月1日我省的救助基金正式启动以来,就很少见至上而下的政策宣传、信息报道,许多事故当事人都不知道有救助基金,就导致救助基金实施效率低下,在某些地区就倾向于少做或者不做,只是构建了制度框架,对于基金的垫付数量也不在乎。政府在加强救助基金管理方面,可以进一步提高重视程度,把国家赋予省级运作救助基金的职能进一步发挥,使更多的弱势群体得到救助。
江苏省在救助基金管理模式上,2010年即积极引入社会力量,探索政府向社会力量购买服务的尝试,取得了明显成功,充分发挥了救助基金应有的功能作用。把社会救助服务纳入了政府购买服务事项中。道路交通事故社会救助基金的运作,是一项复杂的、事务性强的管理救助服务,涉及面广,管理难度大,政策性强。采用政府购买服务方式运营此项救助基金,符合当前国家政策和形势,符合社会发展方向,可以极大提高运行效率和质量,更好地发挥其应有作用,使广大弱势群体得到及时救助,所以我省也可以采用政府购买公共服务的方式来保证救助基金的有效运行。
2、健全监督体系,部门相互配合
江苏模式的成功运营,离不开对监督机制的有效执行。其特点是五方监督:一是官督商办。省协调小组每年聘请会计师事务对紫金保险救助基金运营情况实施审计,有效克服了好与不好一个样,干与不干一个样,换了领导不一样的政府自办缺陷;二是内部审计。紫金保险救助基金管理中心定期主动申请公司内部审计部门对基金的运营实施审计,对运营风险点加强风险管控;三是信息系统透明度管控。透明才有信任,信息系统内设200余个风险点控制,所有与救助基金有关的事项全部沉淀于系统,救助基金主管部门可以实时全天候查看信息系统的每个风险点,无一遗漏;四是实施飞行检查。不定时、不定期对网点专员的服务行为、医疗机构的过度治疗及偷梁换柱等行为开展突击检查,防控内部管控风险及道德风险;五是建立社会监督机制。对救助基金的运营,做到充分向社会公示,接受社会大众监督。基金的管理经得住显微镜和放大镜的审视。我省的《实施办法(试行)》虽然划分了各部门的职责,但各部门又存在不同的诉求,如财政部门所追求的是能够以最少的资金花费来确保机构的正常管理以及安全运行,保险部门期望能够降低在保险方面的资金支出,公安以及交通管理部门希望能够得到较多的社会资金方面的支持,从而促进社会的稳定;医疗部门期望救助资金能够快速及时到位,这样才能够有效的救助出现事故的人员。不同部门在诉求方面既存在着一致的地方,也存在相互冲突和矛盾的地方。如果上面其中的任何一个部门对救助基金进行管理,不可避免的就会出现偏向的情况,从而加剧了部门之间的冲突以及矛盾的产生。因此我们应该学习江苏省的先进管理经验,建立协调小组为主导的管理部门,这样就能够很好的平衡不同部门之间的利益。还要聘请高层次的管理人员进行基金会的管理,从而更好地完善救助基金监督机制。
3、保险公司的积极参与
在全国众多的救助基金模式中,江苏省紫金保险公司的专业化运营从中脱颖而出。保险公司管理救助基金是一项具有创新性的社会管理业务,但是会出现难以进行各部门的相互协调、投入以及风险比较高等问题,甚至会导致公司不会产生盈利。因此,保险公司需要提高自身的管理水平以及服务水平,并且将现金的管理技术和理念运用到救助基金当中,从而确保其有效运行,这也是实行江苏省先进经验的前提条件。保险企业接管救助管理基金之后,会出现很多比较新的问题:第一,上级机构没有给予大力的支持。救助基金会在运行的过程当中需要大量的资金以及人才,还需要加强信息系统的建设。这些如果没有政府方面的支持,基层机构难以独立完成,也不能够确保救助基金会的正常运行。第二,要充分的考虑政府进行招标的条件。保险公司以得到利润为运行的主要目的。在招标的时候,如果出现政府不能够支付合理的管理费用,过程以及考核条件也不科学等现象,自然会衰减保险公司参与的积极性和管理质量。
四、我省道路交通事故社会救助基金存在的问题及原因分析
(一)我省社会救助基金政策保障不够完善
全体道路交通事故的受害人都可以成为道路交通事故社会救助基金的受益人,该制度所凸显出的特征表明其属于一种公共产品,它在消费或使用上是针对所有的事故受害人的。政府的职能决定决定了这种公共产品应当由政府出面提供,但是由于我省救助基金起步晚,现有的救助基金制度缺乏相应的针对性,也没有充分的体现社会组织在救助过程当中发挥的作用,没有建立相应的法律监督制度,对于救助对象没有实行分类救助制度,没有详细的分析导致救助对象比较贫困的原因,只是仍然采用比较单一的使用金钱进行救助的形式,这也就不能够按照被救助人员的具体需求提供必要的帮助,没有建立相应的制度来约束救助的时间、程序以及监督机制。政府部门也没有专门建立统一的社会救助信息交换平台来共享救助信息,求助对象不能够得到及时准确的救助信息,申请救助的步骤以及程序比较复杂,被救助人员只是单纯的依靠政府部门,不知道寻求其它帮助,受害人在申请救助基金垫付时就会觉得异常困难。
(  二)救助基金救助范围有限,救助程序审核时间长
在我省的救助基金《实施办法(试行)》中,仅对有下列情形之一的,救助基金会预先支付交通事故当中受害人的抢救费用或者是出现死亡的丧葬费用:(一)交强险责任限定的费用不能够满足抢救时的费用;(二)肇事机动车没有参与到交强险当中;(三)机动车肇事之后出现了逃逸。《实施办法(试行)》中规定在道路交通事故救助基金补偿的事故受害人,是指机动车在发生了交通事故之后被保险人员以及车辆,被保险之外的事故受害人,并未将车上乘客和被保险人纳入事故受害人范围,导致车上乘客无法获得救助基金的保障,在一定程度上减弱了机动车所有人投保第三者责任强制保险的积极性。
在我省《实施办法(试行)》第十四条中规定:“满足本办法第十三条规定的情况之一的,需要救助基金会垫付部分或者是全部的抢救费用,交通管理部门会在三个工作日之内将交通事故救助基金会的管理网点告知给受害人家属,并由家属提出提前垫付的申请。”履行通知义务的期限是三个工作日,对于需要及时救治的事故受害人而言时间太长了。当前,在我省进行交通事故申请救助需要的流程是事故受害人员被送到医院进行救治,交通管理部门对符合规定的的情况进的事故受害人进行审核,依据规定确认垫付情形并帮助受伤人员或家属提出申请,救助基金管理人就会为医院提供垫付申请表,并且得到事故被害人的医疗证明材料,经过基金管理人员的审批之后就可以将资金垫付给医院。但在具体的实施过程中,由于要提供的材料过多,审批程序复杂,即使在医院当中建立了专门的审核部门,在进行审核的时候也需要较多的操作步骤以及程序,这就需要花费很多时间。另外,尽管法律规定了医院不得因抢救费用不够而拖延救治,但医院有相关的规定,也会导致对使用救助基金不配合,超限额垫付还应该得到当地财政部门的审核,但是财政部门并没有设立医疗机构,这也就使得不能够进行超额垫付。在实施过程中,医院也会存在由于治疗费未支付情形而拒绝救治。
(三)救助基金补偿力度有限
在各个地区的救助基金都对于垫付范围做了相应的规定,仅被限定于丧葬费用,以及部分或者是全部抢救费用,救助基金不会支付这些费用之外的受害人员的资金支出。救助基金在抢救费用支付方面的力度并不大[21]。在我省的救助基金《实施办法(试行)》中,“救助基金一般会在72小时之内为受害人垫付抢救费用,最高数额为8万元。”由于在《交强险条例》中将机动车强制责任保险医疗费从死亡赔偿金中分离了出来,其规定能够垫付的抢救费用限额就只是1万元,那么受害人最高可获得的抢救费用垫付金就为9万元。在比较严重的交通事故当中,经过抢救之后受害人虽然是暂时没有生命的危险,但是后续的治疗也显得尤为重要,治疗过程中,仍然需要承担巨额治疗费用。现有的救助基金并没有根据事故受害人的伤害程度来确定抢救费用的垫付金额,对于发生严重交通事故的事故受伤人,有限的救助基金并不能满足治疗需求。
(四) 救助基金宣传不到位
自从救助基金在我们国家实行之后,很多地区的救助资金并不能够得到有效的使用,甚至出现了资金闲置的现象,从而没有很好的解决交通事故受害人员的困难,我省自2017年11月1日设施救助基金以来,以黔西南州为例,11月使用救助基金的案件数为2起,12月为4起,1月为0起,2月为1起,3月为3起,4月为0起,很多驾驶人员不了解甚至不知道这一制度就造成救助基金使用率低下,交警部门也没有经过专门的培训来宣传这一政策,大部分医务人员也是一知半解。因此,救助基金宣传不到位,应该是导致基金垫付使用少的主要原因,也造成了符合申请基金的受害人无从申请救助基金垫付。此外,《办法》规定: “申请救助资金为受害人的丧葬费用以及抢救费用进行垫付的时候,是由交通事故发生地区的救助基金管理机构进行垫付的。”但是在实际的过程当中,没有对执行机构进行规定,这也就使得事故受害人不知道应该怎样申请这些救助。没有明确的指出救助资金管理机构,这也就使得就是受害人知道可以申请救助,但是由于法律当中没有对机构进行明确的规定,导致受害人不能够准确的寻找到救助基金管理部门,在各个部门间往返需求帮助,在一定程度上也影响了救助基金的顺利开展。
(五)救助基金追偿权实现缺乏保障
在救助基金垫付相关金额后,逃逸之后的车辆被追查到,并且缴纳了机动车强制险,但是不符合救助资金的规定就不能够追究保险公司的责任。当出现这种情况的时候,不需要保险公司承担相应的费用,也就说明其可以不用承担责任,交通事故肇事人就就会需要进行较多的赔偿,并且承担较多的责任,就会出现因为有限的赔偿能力不能够进行追偿的情况[22]。救助基金的追偿需要经过较长的时间,并且是一种系统性和复杂性的工作,在执行的时候需要花费较多的资金,因此只是单纯的通过基金管理机构不能够达到很好的效果,就需要社会力量的支持,尤其是公权利,应该通过相应的法律制度来确保追偿的有效执行。我省的《实施办法(试行)》中在这方面并没有相关规定,就不能够很好的追偿救助基金。在《实施办法(试行)》当中的第二十六条进行了明确的规定:救助基金管理人员依照相关的规定支付了丧葬费用以及抢救医疗费用之后,需要对交通事故责任人员进行追偿。在法律中规定,当交通事故发生之后,受害人可以向事故责任人以及保险公司追究民事赔偿。法律的当中对追偿对象进行了规定,这就极大的增加了追偿的难度。另一方面,救助基金的追偿规定也没有具体明确。在法律中规定交通事故中的责任可分为全部、主要、次要责任,如果交通事故的双方当事人都承担了此次事故的相应责任,救助基金应怎样确定追偿人员以及数额,法律当中也没有进行了详细的规定。除此之外,救助基金的追偿也有可能不会达到预期的效果,主要原因是:第一,救助基金所具有的独立的追偿能力是比较低的,在行使追偿权是需要相关部门、事故受害人或家属的帮助。当出现下面的情况的时候会影响基金的追偿效果:第一就是救助基金对受害人进行了救助,就不再主动向交通事故责任者行使自己要求赔偿的权利;二是交通事故的受害者虽然想事故责任者行使了要求赔偿的全力,但交通事故责任者可能会以事故受害者获得了救助而拒绝赔偿;三是交通事故责任者在不知道受害人已经得到了救助的情况下,对受害人进行了赔偿,但是受害人却没有将救助的资金返还给救助机构;四是交通管理部门在抓到交通事故责任人员之后,没有将相关信息反馈给基金管理人员,就不能够进行追偿工作。第二,救助基金的追偿工作往往会面临许多困难,额外増加基金管理工作人员的工作量,从而造成追偿工作难以顺利进行。
五、完善我省交通事故社会救助基金制度的对策思考
(一)加快政府社会管理规划体制创新,完善社会救助工作政策保障
现在,我国正式全面建设小康社会新的征程,深化经济体制改革、加快转变经济发展方式已进入全面攻坚阶段。在新的历史时期,我们将面临新的历史任务,但是现有的行政管理体制和政府服务还不能很好的适应社会和经济发展的新要求。政府职能不能够进行转变,在社会管理以及公共服务没有安排到位;一些部门由于职责交叉,存在推诿扯皮、办事效率不高的情况;一些政府工作人员存在服务意识差,素质低的情况[23];这些问题也将直接影响政府的职能转变,并在一定程度上制约经济社会发展。加快政府社会管理体制创新,加快建设服务型政府已刻不容缓。各级政府应该不断完善社会救助工作的制度和政策,确定其在法律当中所具有的地位,在救助基金的工作运行中,可以利用政府支付管理资金的方式将救助基金的管理权交付给保险公司,并对其日常的工作范围进行规定,主要包括进行日常运行工作的管理、接受并审核救助申请、对符合条件的事故受害人采取救助、依法追偿垫付款项、接受政府管理部门的检查、监督等[24],采取这样的流程一方面可以增强救助基金在进行垫付的效率,减少审批的步骤以及时间,这样就能够确保救助资金能够很快为事故受害人进行垫付,提高救助效率[25]。将来,政府也有必要继续加强对救助基金的投入力度,强化政府在管理方面的管控能力,履行好社会公共服务相关职能,担负好救助交通事故受害人的职责,认真贯彻落实“以人为本”的理念。
(二)拓展救助对象范围,简化基金申请程序
救助基金在我们国家的社会保障体系当中占据了非常重要的部分,为了能够保障人们的权益,是应该将被保险人和车上乘客也纳入基金进行救助的范围之内,这样就能够确保救助资金的主要目的就是保护交通事故的受害人,是对保险的补充,经过法律的相关规定之后制定的社会救济制度,设立救助基金的目的是为了及时救助那些无法从事故责任人或保险公司获得赔偿的事故受害人[26],所以在道路交通事故中受伤并且需要抢救的人员在事故当中没有没有投保强制保险、
交通事故责任人也没有相应的经济能够进行赔偿,事故责任人出现了逃逸等情形下的受害人以及在实际过程中没有获得保险公司的保险费用应该得到基金救助,不应该排除乘坐本车的人员以及机动车的被保险人员[36]。增强救助的范围,这不仅能够确保事故受害人的权益不受到伤害,还展现了在社会主义制度下的正义以及公平。
在简化基金申请程序方面,我们可以参照江苏模式在各级交通管理部门设置专门办公场所为基金管理机构使用,并由保险机构进行管理,这样不但会方便进行救助基金申请的人员,还能够平衡基金办事机构和管理机构的关系。丧葬费以及医疗费分别需要民政部门以及医院的审核,也可以在办事机构中设立值班室并派专业人员值班。当审核完成之后,就可以与财务部门进行沟通,把救助基金利用快速通道划拨到医院相应的账户上,以便使事故受害者能够及时获得救助基金的救助[27]
(三)从政府财政支出增加救助基金的补偿限额
我国机动车强制责任保险既承保受害人造成的财产方面的损害,还要承担由此造成的医疗费用和死亡伤害赔偿金。财产损失的最大赔偿金额为0.2万元,死亡伤残赔偿金额最多为11万元,医疗费用最多为1万元,但是在我省只是垫付医疗费用以及丧葬费用[28]。在我省的《实施办法(试行)》第十三条规定:“抢救超过72小时之后的医疗费用支出需要医疗机构进行书面说明,应该按照当地的经济发展情况来进行确定。”所以抢救时间越长,就会出现垫付费用越多,同时导致审核程序越复杂的情况发生。所以,我省救助基金基础功能提供的保障范围缩小,不利于保护交通事故受害人的权益,背离了救助基金的宗旨及其基础功能定位。救助基金垫付相关费用属于一种保障性的社会救助形式,这一部分应该由政府财政承担,如果由机动车投保人承担,在无形中将会导致保费增加,也会增加机动车所有人承担的费用,这样就使得本来需要国家支出的费用由车主承担。因此,政府应该建立完善的拨款制度,并且明确应该由政府承担相应的救助资金。受害人通过其它的方式得到救助,也不会影响其向救助基金管理机构申请救助资金。但是在救助机构对受害人进行补助的时候,应该扣除已经支付的赔偿额。
(四)加大政策宣传力度,增加救助基金的知晓程度
    虽然《中华人民共和国道路交通安全法》自年月日颁布之时就明确规定了道
路交通事故社会救助基金制度,但我省的《实施办法(试行)》自2017年11月1日正式施行以来只有短短不到半年的时间,大部分交通参与者真正知晓道路交通事故社会救助制度的并不多。从黔西南州申请的寥寥几起救助基金就能够发现,很多交通事故的受害人员并不是很熟悉社会救助基金,也就没有进行基金的申请,这也导致了确实有困难的受害人不能够得到应用的资金方面的救助,也就不能够充分发挥道路交通事故社会救助基金的作用。也会有一部分群众把救助基金认为是政府无偿提供的或者认为救助金额太小起不到救助的作用。由此看来,加大政策宣传就非常有必要。
首先,要进一步加强对公安交通管理部门办案民警的培训。因为交警部门的事故办案民警是与交通事故受害人打交道最多,了解情况最清楚的人,能首先判断出受害人是否符合救助标准,他们对救助基金的政策宣传直接影响着交通事故当事人的认知。但不少公安机关交通管理部门的道路交通事故处理民警由于参加工作时间不长、没有充分的理解相关法律等方面的原因,交通事故社会救助基金所具有的理念、性质、资金垫付的形式和运行管理情况也不是很了解,所以需要加强对公安交通管理部门办案民警尤其是事故处理民警的培训,使他们自己了解道路交通事故社会救助基金的运行管理机制,并通过他们向广大交通参与者宣传法律法规和有关政策,并帮助交通受害人申请救助基金。其次,要通过互联网、报刊等媒体加大政策宣传力度。依托互联网、电视、报刊等媒体,在微信公众号、微博等容易被群众认知的地方加大社会救助基金的政策的大力宣传,建议专门用于救助的软件,让广大群众了解、理解救助基金制度,让救助基金的作用能够更好地发挥,让真正需要帮助的事故受害人得到帮助,也使救助工作标准化、规范化和信息化。
(五)明确追偿对象以及完善基金实现追偿权的法律措施
交通事故发生之后,有的责任人会逃避赔偿责任,车辆变卖之后就不会再出现,那么即使法院判决事故责任人需要进行赔偿工作,也不能够进行执行,这种情况经常出现在交通事故处理过程当中。在《实施办法(试行)》当中详细规定,救助基金管理机构可以按照相关法律的要求向机动车道路交通事故责任人追偿的资金作为基金的来源,所以基金管理机构必须加大力度,并依法采取各种合法手段追偿已垫付基金,然而,基金的追偿是一个长期并且复杂的工作,在实现的难度方面比较大,并且还需要花费较多的资金,如果只是凭借基金管理机构难以实现,这就必须要社会力量的支持,特别是公权利,因此在《道路交通安全法》当中应该规定救助基金管理机构的权利,也要指出追偿对象。追偿对象除了是交通事故的责任人以及车辆的所有人之外,还可以将具有垫付医疗保险义务的企业当成是追偿对象。救助基金管理部门应该将偿还通知书发放给追偿对象,并且在偿还的期限以及金额方面进行规定。如果到了规定的期限,偿还对象还没有进行偿还,社会救助部门就可以按照我们国家相关法律的规定向法院提起诉讼。因此,在我们国家的相关法律当中还应该对社会救助基金管理部门所具有的追偿方面的权利进行详细的规定和完善。在交通法当中明确指出,当道路交通事故社会救助基金先为事故人员垫付救助资金之后,有权利向事故的责任人进行追偿。从这条规定当中我们可以发现,只是对救助的费用进行了规定,应该扩大救助基金会的追偿范围。第二,在该条规定当中,明确了追偿的对象就是交通事故责任人,但是在很多交通事故当中,保险公司也应该属于追偿对象的范畴。第三,法律当中还应该明确的指出救助对象不能够处理损害赔偿。因此,在损害赔偿方面,应该将其转移给救助基金。除此之外,应该加强对民事诉讼方面的追偿权,但是需要耗费较多的时间以及资金。为了能够监督被追偿对象履行应有的赔偿义务,就需要制定相应的法规制度,确保社会救助基金的正常运行以及持续发展。
 
结语
进入新世纪以来,我国的经济社会快速发展,引起了全世界的瞩目,但与此同时也带来了交通事故的急剧增长,道路交通事故社会救助基金作为社会社会救助的一种类型,是保障和改善民生的一项非常重要的措施。特别是近几年以来,我们国家逐渐加强了对社会救助体系以及制度的建立,这样需要为该体系的建立提出了新的要求。救助基金制度在我省处于起步的阶段,还有许多不完善的地方,也表现出了一些问题,本文通过研究公共管理和道路交通事故社会救助基金制度的相关理论和概念,比较了发达国家及我国先进城市的成功经验,从公共管理的视角下探讨我省道路交通事故社会救助基金制度在具体运用过程中存在的一些问题及对这些问题进行思考,希望我省救助基金制度能够越来越完善,越来越多的交通事故受害人从中受益。但是由于受到本人知识方面的限制,可能研究思路的设定以及整体思路的构建等方面还存在着一些问题,这就需要我们在今后的研究以及工作当中不断进行完善。
 
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李青武.论我国道路交通事故社会救助基金制度之重构——以补偿制度为重点[J].法商研究,2018,35(01):94-103[9][10]



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