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城市管理中行政执法的困境与对策——以邵阳市为例

作者2021-08-17 10:40未知
目 录
  3
Abstract 4
 1    5
1.1 研究背景 5
1.2 国内外研究现状 7
1.3 研究思路与方法 8
1.4 研究的主要内容和创新之处 8
 2  城市管理行政执法的理论依据与历史沿革及理性要求 10
2.1 城市管理行政执法的理论依据 10
2.1.1 权力分立与制衡理论 10
2.1.2 系统集成管理理论 11
2.2 城市管理行政执法的历史沿革 11
2.2.1 城市管理行政执法的演进过程 11
2.2.2 城市管理行政执法的演进形式 14
2.3 城市管理行政执法的理性要求 16
2.3.1 以人为本 16
2.3.2 制度规范 16
2.3.3 依法行政 17
2.3.4 压缩成本 17
2.3.5 民众参与 17
 3  XX市城市管理行政执法的实证分析 19
3.1 XX市城市管理行政执法的组织机构 19
3.1.1 XX市城市管理行政执法局的基本职能 19
3.1.2 XX市城市管理行政执法支队的主要职能与执法范围 20
3.2 XX市城市管理行政执法的工作实绩 20
3.2.1 制度建设步伐加快 20
3.2.2 执法管理日益完善 21
3.2.3 城管工作实效显著 21
3.3 XX市城市管理行政执法尚需注意的问题 23
3.3.1 行政执法程序欠缺规范 23
3.3.2 行政执法模式不够成熟 24
3.3.3 部分城管人员暴力执法 24
3.4 城市管理行政执法的现实困境 25
3.4.1 城市管理行政执法出现非人本化倾向 25
3.4.2 城市管理行政执法存在法制缺陷 26
3.4.3 城市管理行政执法部门的内外协调机制缺失 28
3.4.4 民众法制意识薄弱,民主参与程度不足 29
3.4.5 城市管理行政执法活动缺乏有效监督 30
 4  城市管理行政执法走出困境的对策 32
4.1 转变城管理念,提高城市管理行政执法的队伍素质 32
4.1.1 树立正确的城管理念 32
4.1.2 创建高素质的城市管理执法队伍 33
4.2 优化内部管理,整合城市管理行政执法的行政资源 33
4.2.1 明确部门职能定位 33
4.2.2 合理划分区域管辖 34
4.2.3 优化层级职权分配 34
4.2.4 创新城管执法模式 35
4.3 注重协调配合,促成城市管理行政执法的良性互动 36
4.3.1 加强各部门间的协调配合 36
4.3.2 倡导城管的民众参与 37
4.4 加强法制建设,完善城市管理行政执法的相关法规 38
4.4.1 出台新的城市管理总体性法规 39
4.4.2 完善已有城市管理细则性法规 39
参考文献 40
  44
 

摘 要

随着改革的不断深入,在加快推进城市化发展的新形势下,城市管理工作尽管日益得到重视并且有所改善,但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。而且城市管理已经成为当前城市化过程中出现的诸多矛盾的聚焦点,因此,要实现城市化、构建和谐社会,就必须加强城市管理体制的改革与创新,积极创新城市管理方式,完善城市管理体系和政策法规,优化城市管理执法环境。而城市管理相对集中行政处罚权就是将城市管理领域内由多个有关行政机关行使的若干行政处罚权相对集中起来,交由一个行政执法主体来行使,旨在解决城市管理领域存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民、行政机构膨胀、行政效率低下等问题。但是在实际工作中,城市管理行政执法依然存在着执法依据不充分、体制不规范、范围过于宽、人员素质差等问题。其主要原因是对城市管理行政执法及城市管理行政执法机构性质、功能、定位认识模糊。本文以湖南省XX市城市管理行政执法作为研究对象,通过对XX市在城市管理行政执法方面的具体行为进行分析,对该市城市管理行政执法中存在的问题和原因进行实证分析,反映出目前我国城市管理行政执法存在的普遍问题,并提出解决问题的对策,其中将主要从人员素质、保障制度、执法方式等方面进行探讨,以求为城市管理行政执法提供比较系统的思想和措施。
关键词:城市管理行政执法 XX市 现实困境 路径选择

Abstract

Along with reform unceasingly deepening and under the new situation of advancing urbanization development, although City management work is emphasized day by day and improved, it still has the problem which is not allow to neglect, urgently awaits to be solved. Moreover the city management has already been the focus points of many contradiction which is appeared in the current urbanized process, Therefore, In order to realize the urbanization, the construction of harmonious society, we must strengthen the reform and the innovation of the city management system, innovate the city management way positively, perfect the city management system and policy laws and regulations, optimize the environment of city management. however the city management relative central administrative sanctions power is concentrating all kinds of sanctions power into a main body of administrative law enforcement for the purpose of solving problem in the area of city management. But in the practical work, the city management administration law enforcement still has many problem. The primary reason is lacking of clear understanding in the nature, the function, the localization of the city administrative management and itself. This thesis takes the Hunan ShaoYang administrative law enforcement of city management as an object of study, through analysing the concrete behavior of the city management administration law enforcement in ShaoYang .And on the basis of making a diagnosis analysis on the problem and reason in the administrative law enforcement, the thesis give the countermeasure on how to solve the problem.
Key words: administrative law enforcement of city management; ShaoYang City;dilemma in fact; solutions

第 1 章 绪 论

1.1 研究背景

改革开放以来,中国经济快速发展,特别是近几年来,随着城市国际化、现代化进程的不断加快和社会经济的迅猛发展,社会经济的快速发展和市民群众对高质量生活、居住环境的追求,给城市管理工作提出了越来越高的要求。而加快提升城市环境质量,既是增强城市综合竞争力、改善投资创业环境、提高市民生活质量的迫切需要,也是实践“三个代表”重要思想、建设社会主义和谐城市、体现政府执政为民、切实维护人民群众根本利益的充分体现。
“城市管理是现代城市发展的龙头”,城市管理贯穿于城市发展的全过程。城市管理是城市化的重要内容,应有之义。城市管理与城市化又是一个辩证的统一体,城市管理的好坏,影响城市化的速度和质量,城市化程度的高低彰显城市管理水平状况。城市管理水平愈高,城市化进程就愈快;城市化程度愈高,就愈需要强化城市管理。因而,在推进城市化进程中,不但要注重通过工业化、信息化及其城市基础设施建设等给城市化提速,而且要注重强化城市管理工作,营造良好的城市环境,提升提高品位,从而加快城市化进程,提高城市化质量,最大限度地释放城市的社会效益、经济效益和环境效益。近年来,全国各大城市积极推进城市管理工作,在改善城市面貌、优化城市管理、维护社会稳定、提高服务水平、提升城市品位、促进精神文明建设等方面取得了长足进步。
但是,发展中也出现诸多问题,例如随着中国城市化的到来,失业人口摊贩化、摊贩群体弱势化、摊贩经营非法化等问题的出现,使街头摊贩管理成为一个城市治理的难题。中国的城管队伍,正是在这种城市化的背景下诞生的,而城管队伍也就被放到了城市无证商贩这支弱势群体队伍的对立面。城管和小贩之间冲突的根源,正是这两个因素的反映。在有些人生活问题都难以解决的前提下,单方面追求市容市貌,无疑是空中楼阁,不仅难以达到效果,而且会造成社会的不和谐。一方面,和谐的城市要有干净整洁的环境,要有规范有序的市场;另一方面,老百姓要千方百计谋生活。显然,让生活在城市中的每一个人安居乐业,达到心理上的和谐,不是一件容易的事。一切管理制度和管理方法都要注意运转的协调性和协同有序性,不能强调这一面忽视另一面,或调动一个积极性又压抑了另一个积极性。在中国城市管理过程中,城管执法人员与无证商贩之间的暴力冲突愈演愈烈,执法成本越来越高,政府执法人员在市民心中的形象变坏,这些都与我们所倡导的和谐社会格格不入。2008 年1月7日17时许,湖北省天门市城市管理执法局50多名执法人员因填埋垃圾与农民发生冲突,恰好路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华用手机录像,遭到群殴致死。这一事件经媒体报道后,震惊全国,成为近年来城管滥用暴力的典型案例。因此,如何正确引导城管行政执法成为当前亟待解决的问题。
以XX市为例。 XX市城市管理行政执法局是XX市人民政府直接领导的独立的行政执法和管理机构,是XX市人民政府的工作局,加挂XX市城市管理委员会办公室牌子。其主要职责是:宣传党和政府关于城市管理工作的方针、政策,并结合全市实际,进行部署、贯彻落实;规划、安排城市管理方面的工作,组织制订有关城市管理方面的行政法规、制度和实施细则;主管市区内的城市管理工作,负责领导和布置各区、各职能部门涉及城市管理方面的工作,组织考核、检查评比,负责市区环卫基础设施建设的计划、协调、实施、维护以及市区城市维护管理资金、行政事业性收费、预算外资金及专项基金的计划、使用和管理;负责市区城市道路占用挖掘、户外广告场地设置、城市广场等公共场地的管理;负责行使市容环境卫生、城市规划、园林绿化、市政管理、城市客运、环境保护、工商管理、公安交通管理的全部或部分行政处罚权等工作。
城管执法历来是各市难以处理好的工作领域。XX市城市管理行政执法局自正式开展工作以来在城市管理行政执法方面迎难而上,克服重重阻力开展工作,取得了较好的成绩。在行政执法权上,尽可能减少了行政处罚种类和幅度,在执法的自由裁量权上,较好地解决了多头执法、重复处罚、执法扰民,在维护市容市貌方面,进一步规范了中心城区的户外广告设置,严厉打击摩的非法载客,大力整治“城市牛皮癣”等等,使市容市貌有了明显改观。但受当地经济实力不强、城市管理体制不顺、某些部门领导城市管理观念落后、城市规划滞后、市政设施建设投入不足、市民整体素质不高等因素的影响,管理、执法出现新的交叉和真空,城管执法市民满意率低,城管执法创收现象普遍,部门关系协调困难,暴力抗法事件时有发生,城市管理行政执法难以达到理想的效果。

1.2 国内外研究现状

社会主义和谐社会是社会的管理体制不断健全、利益关系得到有效协调、全社会的法律意识和诚信意识不断增强、社会关系稳定有序的社会。在当前城市化进程中的社会转型时期,城市管理面临的新情况、新问题不断出现,城市管理体制也亟待不断完善,城市管理行政执法体制也处于不断地变革之中,因此需要学者对此有更深入地研究和探索。迄今为止也有一些相关方面的研究,有些确实有一定的深度,对实际有一定的指导意义,但同时也存在一些欠缺和不足。
首先,在行政执法体制方面。党的十六大报告明确指出:要继续深化行政管理体制改革,切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。相对集中行政处罚权正是落实十六大精神,解决多头执法、重复处罚等问题,推进行政管理体制改革的有效途径。经过多年的实践和探索,相对集中行政处罚权工作进入了一个相对成熟的时期,如何进一步总结、完善、提高,将该项工作向纵深推进,是摆在广大法学工作者和实践工作者面前的重要课题。也有一些学者对此有过专门的阐述,如廖国祥、肖慧芳在其文中讨论了相对集中行政处罚权制度在实施过程中一些值得探讨和思考的问题,对推进行政执法体制改革有一定的指导意义:又如朗佩娟的《论我国执法制度的重理》(北京行政学院学报,2003 年第 6 期),全面概括了我国执法制度重理的各个方面并给出了需要继续完善的东西。但从总体上说,相关方面的研究并不全面,或者实践研究部分不够,还需不断地深入。
其次,在城市管理方面。2002 年国务院指出,要“重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他行政执法的领域,合并组建行政执法机构”。但目前我国行政执法仍主要限于城市管理领域,且仍未理顺执法体制。2003 年的行政许可法规定了行政许可的行政执法。由于法律本身不够完备,可操作性较差,尤其是行政体制的制约,城市行政执法体制仍然理不顺,城市综合治理无法彻底摆脱“运动治理”的局面。在理论上,行政执法曾一度是学者们关注的热点。比如,王雅娟的《相对集中行政处罚权制度发展中存在的问题及对策》,张红光的《浅谈实施城管行政执法的必要性》以及刘书俊的《城市管理行政执法可行性分析及其对策》等等,除了总结实践经验和阐释法律规定,讨论其对于政府职能转变、行政体制改革的一般意义外,没有取得太深入具体的进展,有关成果的应用价值不大;特别是在和谐社会的理念下,缺乏对城市管理行政执法新思路的探索。
再次,从城市研究方面看,我国的城市科学作为一门独立学科起步较晚。城市研究与发展中大量迫切需要解决的实际问题脱节,对城市管理中的一些重大问题,缺乏法定程序的、操作性强的和政策导向性的研究成果。少数学者关在象牙塔中闭门造车,缺乏实实在在的实际城市管理实践参与,研究与发展政策实践脱节十分严重。如肖金明的《论政府执法方式及其变革》,杨苹的《试论城市管理中的行政执法》等等。
因此,依据一定的理论基础,立足于城市管理行政执法实践,参考别的学术研究成果,借鉴国内外先进经验,克服已有研究的不足,在和谐社会理念下探索出城市管理行政执法的新思路,这是本文的写作目的和主体基调。

1.3 研究思路与方法

研究思路:本文将首先从城市管理行政执法的理论研究依据入手,探讨行政执法的可行性和必要性,并对其历史沿革进行简述;然后通过对城市管理行政执法的总体要求与现实情况的比较,分析目前城管执法存在的困境,并概括成因;之后,将对XX市城管执法的实际情况进行实证分析;最后提出走出城管执法现实困境的路径选择。
研究方法:本文下采用的研究方法,一是通过经验实证分析、制度分析、比较研究及文献研究等方法考察国内外城市行政执法体制,总结大型城市管理的一般经验;二是运用实地考察与理论研究等方法,研究XX市目前行政行政执法遇到的制度性障碍及实践中的困境,为今后的改革与完善提供参考。

1.4 研究的主要内容和创新之处

研究的主要内容:本文的研究框架共分为五个章节。首先对我国城市管理行政执法的相关研究进行梳理、分析,从城市管理行政执法的理论依据出发,回顾我国城市管理行政执法体制的历史沿革,在此基础上分析城市管理行政执法的理性要求和现实困境,结合XX市城市管理行政执法的现状进行实证分析,最后提出优化城市管理行政执法的路径选择,以期为城管事业早日走出现实困境提供帮助。
文章的创新之处:本文在充分吸取前人研究成果的基础上,力图用现实困境与实证分析相结合的方式来分析如何优化我国城市管理行政执法活动,在以下两个方面有所创新:
1、城市管理行政执法改革是行政执法改革的试点领域,而行政执法改革是行政管理体制改革的突破口。在和谐社会的新理念下以及行政执法体制改革的初始阶段,以城市管理行政执法为主题进行研究本身就具有创新意义。
2、城管行政执法过程当中的一些难题除了执法方式、态度、人员素质等原因之外,更主要的还在于其深层次的体制性根源。这些难题的解决并不能仅仅依靠城管执法部门的努力就可以的,而应从“大城管”的思维角度出发,消除体制性障碍,从根本上解决老百姓的生活问题,减少难题的发生。

第 2 章 城市管理行政执法的理论依据与历史沿革及理性要求

2.1 城市管理行政执法的理论依据

任何制度的提出必须有其理论上的依据,城市管理行政执法也不例外。城市管理行政执法的理论基础是基于权力分立与制衡理论及系统集成管理理论。权力分立与制衡理论为行政执法提供了必要性支撑,系统集成管理理论为行政执法提供可行性依据,

2.1.1 权力分立与制衡理论

众所周知,分权制衡是宪政的重要原则。分权制衡原则包括三层含义:一方面是分权,包括横向的立法、行政、司法三个机关之问的权力分立和纵向的中央与地方之间的权力分立。另一方面,分权的目的在于制约。再一方面,权力制约的主要方式是以权力制约权力,其意在通过国家权力内部的相互制约以防止权力的滥用和腐败。“政府结构必须能使各部门之间有适当的控制和平衡”。
分权理论最先由亚里士多德提出。这位伟大的思想家在总结古希腊城邦政治制度和国家权力的历史经验时指出:公职权力一旦被独裁或不加限制时便有被滥用的可能,故而力图以中庸的原则、权力主体的交替、权力机构的分工、职能的细化及相应的法律制度的配套设施来消除实践中曾经出现的和将来可能出现的权力扩张现象,限制权力越界以保证社会正义的实现。孟德斯鸠进一步阐述了这种观点,他认为:一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不变的经验。从事物的性质来看,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。
这种分权思想主要是针对国家制度而言,从这个方面讲,分权制衡理论并不完全适合于我国的政治体制。然而,分权和制衡理论不完全适用于我国的政治制度的事实并不意味着我国在坚持大局稳定的前提下在行政机关内部也不能吸收这种先进的理论。甚至可以这么说,对于我国目前的行政体制,权力制衡理论显得极为迫切。就权力性质而言,行政权包括管理权、处罚权、强制权、许可权、征收权等等。在我国现行的行政管理体制下,具有法定行政处罚权的行政机关仍然是集强制权、许可权、征收权、审批权、处罚权等多项权力于一身。权力产生腐败,行政机关集中了如此多而大的权力,势必会为权力滥用与行政寻租打开方便之门,公民自由权利就得不到切实保障。因此,从权力分离的角度看,把行政处罚权与行政机关拥有的管理权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来,采取相对集中行政处罚权制度显然很有必要。

2.1.2 系统集成管理理论

系统集成管理是现代企业的一种管理理念,最初也是在企业实践当中形成。与传统管理一味强调“分工”不同,在现代科学技术集成化、社会经济集成化的大环境及现代技术基础支撑下,现代管理开始越来越重视“集成”,即系统集成管理。分工和集成是人类生产活动和社会活动的两种基本形式,因此它们也是一切管理活动的基本内容。集成和分工如同一事物不可分割的两个方面,在强调分工时不可能没有集成,在强调集成时也不能否定分工,这也是基本的管理实践。
系统集成管理思路首先考虑利用现代技术和管理手段,将现有的传统工艺和职能部门尽量集成起来,在此基础上建立起新的分工。因此,系统集成的管理特征是“局部分工,整体集成”。它追求整体效率和效益的提高,缩短时间消耗,提高服务质量。所以,实现系统集成是改造传统管理部门,使之成为现代市场经济、信息社会的现代管理部门的途径。
这种提升效率和服务质量的管理理念同时为我国行政管理体制改革提供了借鉴意义。城市本身是一个开放复杂的大系统,是社会、政治、经济、文化各方面综合作用的产物,并且与外界进行大量物质、能量、信息的交换。因此,由于对象的复杂性,决定了城市管理是一项复杂的系统工程。而集成化对于解决复杂系统工程问题,获取综合的社会经济效益提供了现实可行的途径,所以,集成化是城市管理的发展趋势之一。

2.2 城市管理行政执法的历史沿革

2.2.1 城市管理行政执法的演进过程

总体上来说,我国城市管理行政执法的演进经历了从单独执法到联合执法,再到城市管理行政执法的过程。
单独执法,是指行政执法部门单独完成行政执法活动,实现行政执法的目标。但是,在实践中,单独执法在以下三种情形下会遇到困难:第一,某个行政执法机关在实施行政检查时,发现相对人存在涉嫌违反其他部门负责执行的法律、法规的情形。这时,该行政执法机关由于缺乏管辖权限,从而处于如果直接处理就会超越职权,如果事后移送有权处理机关又可能丧失查处条件的两难境地。第二,某些行政执法机关对特定人群(如无照商贩、违章建筑的行为人)进行行政检查,由于各种原因,极易引发暴力抗法事件,使行政执法活动难以进行。第三,由于行政管理分工的细化,导致客观上难以避免不同行政执法机关依据各自的部门法对同一相对人甚至同一件事重复进行检查,这不仅加重了相对人的负担,也给行政执法机关的形象造成了负面影响。因此,在这些情形下,如果采取若干行政部门联合执法的形式,对于加强不同行政执法机关之间的协调配合和信息沟通,减少抗法事件的发生,从而促进行政执法主体与相对人之间的良性互动,是一条必要的和有益的途径。
此后,我国出现了联合执法的形式,而且联合执法在某些领域己经成为主要的甚至惟一的执法方式。比如,在一段时期内,有的城市查处未经批准擅自在街头擦车的违法行为,就需要市容环卫、市政、节水、环保、工商、交警等部门联合执法;治理市场经济秩序,也要组织工商、税务、质检、公安等部门共同行动,方可奏效。
联合执法的泛滥成灾,引发了一系列新的问题,这就需要从反思我国现行行政执法体制的深层次矛盾人手,逐步予以解决。联合执法渐成许多行政执法机关开展执法活动的一种主要方式。这虽然为解决长期以来我国行政执法体制中存在的突出问题暂时性地提供了一种途径,具有一定的合理性,但从长远看,它实际上又相当程度地加大了这些问题的解决难度:其一,使行政执法机关林立、行政执法队伍膨胀的状况愈演愈烈。从实际情况看,往往制定一部新的法律、法规,有关方面就要借加强执法为名设置一支执法队伍。在制定《行政处罚法》时,有人曾经作过调查,在一些省、市实施行政处罚的队伍已经接近甚至超过了 100 支,而且每年还要以 3 至 5 支的速度增长。例如,北京市按照法律、法规要求设立的市一级行政执法队伍有 127 支,上海市市一级有 142 支,浙江省的杭州市有 207 支,苏州市有 80 支,山东省东营市虽然规模不大,也达到 42 支。不仅政府的行政执法队伍多,部门内部的行政执法机构也多,有的政府部门下面就“依法”设置了七八个行政执法机构。在同一个行政管理领域,一般少则有几支行政执法机关和队伍,多则有十几支甚至几十支行政执法机关和队伍。其二,伴随着联合执法而来的是低效而且缺乏公正性的突击执法、运动式执法。虽然从总体上看行政执法人员数量最庞大,但由于执法队伍众多,行政执法力量不一致,分散到每支队伍,每支队伍都感到力最单薄,难以形成有效的经常性协作机制。例如,1996年北京市的 127 个市一级行政执法队伍中,共有行政执法人员 6 万多人,另外还有高达 17 万人的各类群众协助执法组织。从总数上看,行政执法队伍相当强大,但由于各自为战,条条分割,每个条条都覆盖全面,结果每支行政执法队伍的人员都不足,行政执法任务难以到位,只能是依靠突击执法、运动式执法维持局面,行政执法的成本很高,效率却很低。其三,部门之间行政执法权力交叉、责任不清,执法扯皮的现象日益严重。以 1998 年以前的口岸管理为例,口岸查验工作由海关、进出口商品检验、国境卫生检疫、进出境动植物检疫、边防检查、港务监督、船舶检验等七个部门在口岸分兵把守,查验内容重复,查验环节过多,客商在报验通关时,要填写大同小异的各种单证、表格,交付名目繁多的费用。在城市用水管理中,水利、地矿、节水、市政、公用、规划、环保等部门多头管理。在市场管理中,工商、食品卫生、技术监督、规划、园林、环保、物价、市政等部门职责交叉。其四,执法趋利、执法扰民的现象屡禁不止。由于行政机关的权力与利益尚未完全脱钩,有的执法部门把执法权当成牟取本部门利益的手段,有利则争,无利则推,利大的多管,利小的少管或者不管。这一方面造成行政执法中比较突出的重复收费和重复处罚问题;另一方面带来相当严重的执法推诿现象,滋长了行政执法机关的官僚主义和腐败。人民群众普遍感到,在现行的行政执法体制下,违法的人和事难以真正管住,但依法该办的事却处处受阻、很难办成。规范联合执法要处理好的几个关系是:解决当前联合执法过多过滥的问题,提高行政执法水平。此外,除了要改革现行行政执法体制外,同时也要加强对联合执法和单独执法相互关系的研究,规范联合执法的实施程序。
从本质上分析,联合执法不是一种独立的执法种类,而是单独执法的一种特殊形式。为了走出两者的困境,我国于 1997 年提出了相对集中行政处罚权。城市管理行政执法与“相对集中行政处罚权”这一制度渊源颇深。所谓相对集中行政处罚权,是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使;行政处罚权相对集中以后,有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。相对集中行政处罚权制度的设置,是为解决“行政管理纵向效率和横向关系问题,主要是针对行政处罚权的三乱:主体资格乱、依据乱、程序乱”,这也是促成《行政处罚法》出台的现实背景之一。《行政处罚法》第 16 条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。有了这一法律依据,“相对集中行政处罚权”试点工作于 1997 年便开始实施。国务院在批准地方相对集中行政处罚权试点方案时,也使用城市管理行政执法这一概念,如国务院法制办在 1997 年 3 月 7 日给北京市人民政府办公厅的复函,标题就是《关于在北京市宣武区开展城市管理行政执法试点工作的复函》(国法函<1997>12 号)。从这些资料我们至少可以得到这样的信息:相对集中行政处罚权曾经以城市管理行政执法为代称,也是行使相对集中行政处罚权的机构名称,如“青岛市城市管理行政执法局”、“大连市行政管理城市管理行政执法局”、“天津市和平区城市管理行政执法大队”等等,这些带有“城市管理行政执法”字样的机构实际上行使的就是集中在一起的行政处罚权。
1997 年 3 月 7 日,北京市开始在宣武区进行城市管理行政执法的试点,5 月 23日,宣武区第一支城市管理监察大队上岗执法,标志着我国进入了广义上的城市管理行政执法阶段。从 1997 年到 2007 年陆续有很多的城市加入试点的行列,也提出了一系列的改革方案,并取得了一些突破。其中,2000 年到 2002 年特别是在 2002 年9 月 16 日《认真学习国发<2002>17 号文件做好相对集中处罚权工作》会议以后,可以说标志着我国城市管理行政执法进入了一个相对快速发展的阶段。

2.2.2 城市管理行政执法的演进形式

到目前为止,在全国各地普遍开展的城市管理行政执法体制改革中,主要形成了以下三种形式:
(一)独立体形式:通过对部门内部行政处罚职能的调整集中行使行政处罚权的形式。即在基本上不改变现行体制中的部门设置和职能配置的基础上,将部门内部分散由多个机构分别行使的行政处罚权集中交由一个机构统一行使的形式。这种形式的特点是部门内部行政处罚职能的重新组合。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第 64 条规定“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,可以设立必要的工作部门”。因此,行政机关可以通过对内部职能进行调整,减少因为内部机构设置而导致的多头执法、执法扰民的问题。北京市自2000 年机构改革后,在市级行政机关开始实行“一个部门一支执法队伍”的做法,例如在市工商局组建“工商执法大队”,将原来分散在经检处、市场处、个体处、企业登记处、商标广告处等多个处室的行政处罚权全部集中行使,就是采用对部门内部执法职能调整集中行使行政处罚权形式。
(二)联合体形式:将原来的城建监察或城管管理执法队伍重新进行整顿,按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权,建立行政执法机关和执法队伍,将行政执法机关与行政审批机关合并在一起,分别挂“城市管理局(城管办)”和“城市管理行政执法局(行政执法局、总队、大队)”牌子,实施“一套人马,两块牌子”的管理和执法模式。江苏省、安徽省、山东省的城市和深圳、长沙、宁波、广州、杭州、沈阳、长春等等地方就是采取这样的构架。其特点是行政许可权与行政处罚权的分离,部门之间相互分离,相互监督,相互约束。其优点是在统一体系中运行,管理与执法互补,可以整合力量,这样的构架规范、稳定,具有很强的刚性,符合政府行政管理改革的趋势。缺点是相互之间没有制约力,在制度上不能制止乱作为现象。通过对若干部门执法机构的重新组合集中行使行政处罚权的形式。即将一些行政机关的行政处罚职能全部剥离,集中交由一支执法队伍统一行使的形式。这种形式的特点是执法机构的重新组合。此形式源于上海市文化执法领域改革的试点,经中编办和中宣部的总结后在全国推广。北京市 2003 年在区县组建文化城市管理行政执法总队,将文化、文物、版权、新闻出版、广播电视等五个方面的行政处罚权全部集中行使,就是采用这种形式。联合体是将建设、工商、公安等七个行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来,跨行业配置给独立组建的城市管理行政执法局。
(三)从属体形式:城市管理行政执法局作为二级局从属于一级局,代表是北京市和山东省寿光市。这种体制的特点是城市管理行政执法局从属于建设局(市政管理局、城关办),由一级局副职兼任城管执法局局长,并以一级局的名义执法。这种构架是原来的城建监察体制的继承和延伸,在实际工作中可能有效,但是不符合相对集中行政处罚权和行政执法的精神。通过部门之间的职能调整与转换相对集中行政处罚权的形式。按照一定的调整原则,将相关部门行使的全部或者部分行政处罚权转交由一支专司行政处罚职能的行政执法队伍统一行使的形式。这种形式的特点是部门之间行政处罚职能的重新组合。
从实践的结果看,上述三种形式各具特点,但是,他们的共同的特点是:不是形式上的联合,而是实质上的总和,都是从切实解决城市管理领域中的多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题的目标出发。只是综合的形式不同,说明己经不再是联合阶段,而是己经发展到了行政执法阶段了。第一种形式,仅限于行政机关内部职能调整,其作用也仅限于行政机关内部,不涉及部门之间在执法中存在的现实问题,因而,其解决现实执法问题的作用有很大的局限性,在很大程度上更适于作为开展部门之间职能重新组合的一种过渡办法;第二种形式,名义上是城市管理行政执法的一种形式,但与目前城市管理领域开展的城市管理行政执法又有所不同,最大的区别在于这种形式的改革立足于机构的合并,在职能上属于简单拼凑,改革的结果不够彻底,在实践中仍需再调整来完善;而第三种形式立足于相近职能的重新整合,抓住了改革的核心职能问题,并且,实践已经证明,从体制的外部结构来说是可行的,对解决执法中的现实问题成效显著。

2.3 城市管理行政执法的理性要求

2.3.1 以人为本

城市和谐发展是和谐社会的基础,城市的和谐发展系于有效管理。在构建和谐社会中,城市管理行政执法部门肩负着重要职责,面临着严峻挑战和艰巨任务。由于于受到传统的等级特权观念的影响,我国一些城管行政执法人员在执法过程中,总是认为自身处于优越地位,将行政相对人视为其附庸,往往以单方面的命令或强制的形式实施行政处罚,官本位意识浓厚。城管执法要实现和谐的目标,就必须提高管理社会事务的本领,协调利益关系的本领,处理人民内部矛盾的本领,维护社会稳定的本领,坚持以人为本,一切以人民的利益为出发点。

2.3.2 制度规范

目前城管执法中出现的一些问题,部分原因是由于城管的相关法律法规不完善,制度不规范。因此,城管执法法制化首先要完善与城管相关的法律法规。我国《城市市容和环境卫生管理条例》中对城管法规规定的程序过于抽象性和原则性,缺乏可操作性,尤其是关于城管执法程序的法规规定过于简单和抽象。例如:该条例对罚款的额度、罚款的实施细节都没有明确说明,也没有明确规定是否允许扣押或没收执法对象的生产资料。此外,城市管理监察机构是各省级人民政府根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》及《中华人民共和国行政处罚法》的规定和国务院的授权,在本行政区域内设立的开展相对集中行政处罚权工作的机构。但法规在赋予城管广泛职责的同时,却没有设立相应的监督机制。监督机制的缺位和城管法律法规的不完善使得城管滥用权力和违法行政,同时也严重削弱了执法成效,并起到不小的负面作用。因此只有规范制度才能实现城管执法的法制化。

2.3.3 依法行政

和谐的城市管理行政执法有着内在的规范化要求,必须严格落实依法行政。依法行政是对相对集中行政处罚权部门的基本要求。城管执法机构组建、职能行使、执法程序等都必须有严格的法律依据。城管执法在执法实践中要严格遵循法律规定,遵循程序安排,尊重行政相对人权利,认真做到依法行政,合法执法,使群众信服,尊重执法权威,并自觉提高自身法律意识,使执法关系更为和谐。因此,依法行政体现了城管执法的规范化。

2.3.4 压缩成本

城管执法要遵循经济的原则,通过降低行政成本,来提高城管执法的绩效。长期以来,政府的成本过高引起了社会的广泛关注,一些学者认为,政府组织同私人组织最大的不同就是其对成本的节约是缺少动力的。机构的臃肿,人浮于伟的现象在政府组织中层出不穷,加重了纳税人的负担。现代社会人们的参与意识的提高,对政府服务的效率也非常关注,纳税人的每一分钱都要合理的支出。在城管执法中,也要树立节约的意识。现行城管执法体制存在着运行成本高和低效等弊端。传统的刮风式检查不利于城管工作的长期开展,属于治标不治本,而且运行费用高。因此,城管执法必须考虑其成本运行问题,如何降低城管运行成本是城管执法必须考虑的问题,也是充分体现城管执法经济化的重要方面。

2.3.5 民众参与

在城管执法过程中,民众参与对于政府部门执法的效率和公众的满意度有着密切的关系,特别是在现代的民主社会,民众参与是合法性的一个重要的来源,城管执法是同广大市民的生活密切相关的行为,而其面对的主要的执法对象是城市中的弱势群体,而对于弱势群体的权益的维护在很大程度上要执法者树立群众路线。城管执法工作与人民群众的利益是息息相关的,因而城管执法改革工作应坚持群众路线,坚持民众参与的方式。要迅速转变思想观念。改变“孤军作战”的工作思路,紧紧依靠群众,采取多种手段,调动一切可以调动的力量,发动全社会共同参与行政执法工作。通过走群众路线,密切联系人民群众,倾听广大人民的呼声,维护人民群众的利益,与人民群众形成良好的互动关系。可以通过举行听证会的方式,积极接受和采纳人民群众的批评和建议,不断完善城管执法体系,将城管执法改革的信息公开化。

第 3 章 XX市城市管理行政执法的实证分析

3.1 XX市城市管理行政执法的组织机构

XX市城市管理行政执法局是市人民政府直接领导的独立的行政执法和管理机构,是市人民政府的工作局,加挂XX市城市管理委员会办公室牌子。下设办公室、政工科、财务装备科、市容科、法规科、监察室、市城市管理行政执法支队、市城市户外广告场地管理所、市城市道路占用挖掘管理所等科室。本文主要是针对XX市城市管理行政执法作实证分析,因此重点介绍XX市城市管理行政执法局与其下设的市城市管理行政执法支队的基本职能和执法范围。

3.1.1 XX市城市管理行政执法局的基本职能

依据我国《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《中华人民共和国行政处罚法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》等有关法律、法规,XX市城市管理行政执法局具有以下一些主要职能:
(1)负责全市城市管理工作的规划,中长期计划的制度、实施、监督、协调。(2)开展城市管理工作的调查研究,负责制定城市管理方面的文件、规章、制度的起草和实施。(3)负责城市管理执法队伍监督、业务指导、培训和装备计划;指挥、调度全市城市管理执法队伍,组织全市性城市管理集中整治工作。(4)负责对城市市政工程设施监察管理。依据有关法律、法规,对擅自占用、挖掘城市道路等违法、违章进行监察管理。(5)负责全市城市市容环境卫生监察管理。对损坏城市环境卫生设施,对街路两侧违章占道、乱停、乱摆、乱倒、乱堆、乱贴、乱挂和基建施工不围档作业,不落实“门前三包”等影响市容和环境卫生等违法、违章行为进行监察管理。(6)负责对临时停车、户外广告设置、摊担摊点、洗车场站的定点审批,并参与有关部门对城区客(货)运输和交通秩序的宏观调控及监督管理。(7)负责全市城市管理执法经费的统一管理。(8)负责全市城市管理执法的听证和行政复议工作。(9)督促各区、街道办事处及城郊乡镇落实城管各项职责,同时负责对其进行考核和实行目标管理。(10)负责按照法律规定、上级批准和市委、市人民政府授权范围内的执法工作。(11)负责本系统内的安全生产、综合稳定、计划生育、退休干部职工管理。(12)承担市委、市人民政府交办的其他事项。

3.1.2 XX市城市管理行政执法支队的主要职能与执法范围

XX市城市管理行政执法支队的定位是行政执法局的下属机构,它的主要职能有:1、贯彻执行国家有关城市管理行政执法方面的法律、法规和方针、政策;拟定本市城市管理行政执法方面的地方性法规、规章,经法定程序颁布后组织实施。2、负责对全市的城市管理行政执法工作进行统一领导、综合协调和监督检查,组织业务培训及业务考核;组织城市管理行政执法机构在全市范围内开展执法行动。
XX市城市管理行政执法支队的执法范围主要包括:1、行使城市容貌、环境卫生、城市园林、城市绿化、风景区、市政设施、爱国卫生、犬类管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;2、行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对违反社会生活噪声管理规定和未经批准焚烧废弃物行为的行政处罚权;3、行使水务管理方面法律、法规、规章规定的对违反水土保持、水资源管理、河道管理规定行为的行政处罚权;4、行使卫生管理方面法律、法规、规章规定的对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业和无《食品卫生许可证》的街头流动饮食、食品摊档的行政处罚权;5、行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对室外流动无照商贩和违法设置户外广告行为的行政处罚权;6、行使公安交通管理和市政管理方面法律、法规、规章规定的对擅自挖掘道路或者违法占用道路施工、摆摊设点、堆放物料行为的行政处罚权;7、行使房屋租赁管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;8、行使畜禽屠宰管理方面法律、法规、规章规定的对私设屠宰场、非法屠宰畜禽行为的行政处罚权;9、履行法律、法规、规章或者市人民政府授予的其他职权。

3.2 XX市城市管理行政执法的工作实绩

XX市城市管理行政执法局自成立以来,在XX市委、市政府的高度重视和正确领导下,负重奋进,不负众望,在城市管理方面做了大量的工作,也取得了一定的成绩。

3.2.1 制度建设步伐加快

良好的制度建设是一个组织良性运作的根本保证,对于城市管理行政执法局这一特殊的政府行政执法部门犹是如此。自成立之初起,XX市城市管理行政执法局就紧紧围绕制度建设开展了大量的工作。在局本部和下属的各区级城市管理行政执法局建章立制,规范各项工作。近年来XX市城市管理行政执法局编制了机关政务工作手册,对政务工作、党务工作、机关事务、文秘工作、执法工作、财务工作、执法人员培训工作等制定了严格的制度,共 80 多项,形成了一套完整的制度体系,为规范各项管理打下了坚实的基础,提供了制度保证。

3.2.2 执法管理日益完善

XX市城市管理行政执法局根据国家《行政许可法》和省、市有关规定,认真规范了行政审批工作,对行政许可项目、办事须知、办事程序、办结时限、法律依据、收费标准等进行了明确规定,制作了 20 多种规范化的行政许可文书,对渣土管理、户外广告设置管理、占道经营管理 3 项行政许可职能实行了对外公开办事,按照市政府工作要求,进驻市政务中心开展了窗口办理工作,规范办理行政许可 100多个,优化了政务环境。XX市人民政府于二〇〇六年三月二日颁发了《XX市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》,为XX市城市管理行政执法活动提供根本性的法律规范。对执法管理进行规范要求,严格按照建设部、省法制办关于行政执法的要求,结合执法工作实际,严格进行了规范,印制了 28 种规范化执法文书。建立了案审委、案审小组两个层级的执法案件审查制度,严格按流程规范办理执法案件,共审查办理执法案件 270 多起,保证了执法办案准确适度。一年来,执法管理规范,没有出现行政不作为和乱作为现象,没有发生超越职权和滥用职权行为,没有一人受到过错责任追究。

3.2.3 城管工作实效显著

1、扎实开展市容市貌整治。紧紧围绕XX市“四大主题创建活动”,紧密联系各区城管,认真开展了市容环境秩序治理各项工作。组织实施了市区主干道工程建设整治行动,拆除违章建筑物、构筑物 70 余处,拆除不符合规划要求的广告牌 174多块。实施城区夜市漫酒治理,整治规范夜市漫酒点 41 处,取缔漫酒摊点 231 个。开展城区“牛皮癣”整治,查处“牛皮癣”2449 处,追呼制“癣”电话号码 3116 个,现场查获制“癣”者 10 余人。各区进行主次干道日常管理,查处乱摆乱设、占道经营、马路市场摊点 3000 多个。实施市容秩序治理,整治乱停乱靠 10 多处,查处单摩载客营运 1000 多台次。通过各项整治,进一步提高了城区市容市貌管理水平,为XX市各项重大活动、重要节日提供了良好的市容环境。
2、规范户外广告管理。在现代化城市建设进程中,市政的商业化运作和广告投放市场的需求产生了户外广告这一特定的广告形式。规范的户外广告在创造经济价值的同时,还具有不俗的美学价值,能够提升一个城市的形象。近年来XX市城市管理行政执法局以户外广告设置管理为主,以城市主干道广告管理为重点,对城区主次干道和广场、临街建筑物产外广告设置进行了全面规范管理。成立了XX市城区户外广告设置管理办公室,会同城投公司、工商、公用事业管理等部门联合办公审批,统一规范户外广告设置。严格按照规划设计要求,高标准、高质量地加强了对市区主干道户外广告设置管理,努力实施打造XX形象路工程。组织队伍对城区户外广告设置进行了调查摸底和清理整顿,拆除违章广告标牌 41 块,取缔跨街横幅广告 170 余条,督促修复整新大型户外广告牌 10 余块。实施户外广告行政执法管理,办理户外广告设置行政许可 17 件,查处非法设置户外广告 6 起。组织实施了城区空飘气球、充气拱门有偿使用经营权拍卖,收回政府城市资源费 21 万元。
3、加强渣土运输管理。为解决好XX市城区工程建设的渣土运输问题,XX市城市管理行政执法局开展了一下一些工作:一是整合市城管支队、城警支队成立了联合整治办公室,专门打击偷倒乱倒,动员全市的城管、城警、渣管全部行动起来,形成全市城管管渣土的强力整治局面,对各类违章,特别是城乡结合部乱倒,实施从严、从重、从快查处,按法律规定上限处罚。对于屡次偷倒乱倒、影响恶劣的驾驶员要按照破坏交通安全罪进行刑事处罚,年内要全力完成查处 100 件偷倒案件的指标,杀一儆百,消灭偷倒渣土的违章行为;对于屡次违章的施工单位要停发其三个月至一年的准运证,影响恶劣的联合建委、建工局将其剔除出XX渣土运输市场;对屡教不改的建设单位在《XX日报》上予以登报曝光,通过这些手段快速实现我市渣土运输作业习惯的改变。二是公开招聘的 20-30 名工地协管员,每晚进驻到大型出土、主干道两侧工地和土质较差工地的施工现场内部,负责工地进出口监控和装载作业指导,落实净车出场措施,防止车轮带泥、后挡板超高造成污染,对不服从管理的通知城管大队,由执法管理人员负责实施处罚,提升对市区重点工程、出土重点时段、运输重点路线、控污重点环节的管控,最大限度减少污染事件发生。三是市区工程除市长特批以外,全部实行白天渣土禁运,严格执行晚 10:00 至晨 5:00 的渣土外运时间,各工地开工前要切实做好防污染的各项准备工作,收工后要派保洁人员沿施工路线保洁 3-5 公里,市区两级渣管办将加大巡查的频率,对提前开工、推迟收工、保洁工作未做到位的的单位和个人严厉处罚。通过这一系列的举措,严格控制规模和数量,严格密闭化运输,加强了渣土运输市场管理。按照市容卫生和建筑垃圾管理规定及缄市管理要求,严格办理准运手续,严格搞好建筑工地进出口路段硬化和清扫保洁,严格限时间、限线路、限装载要求运输,划定了白天禁运的重点区域,规定了重点路段禁止直行,明确了渣土运输审批权限。严厉打击“黑车”非法参与营运,实施渣土运输跟踪执法管理,查处违规违章运输车辆 120 多台次。按照市政府的部署和要求,认真进行了渣土管理整治行动,集中时间,集中力量,集中财力整治了城区 10 多个渣土运输工地,重点整治了城区范围内部分重点工程建设工地渣土运输,杜绝了渣土运输严重污染城区道路的现象,受到市领导的充分肯定。
4、开展城镇拆迁“三严格”活动。严格执行《城市居民拆迁管理条理》,在全市开展城镇拆迁“三严格”活动,切实保障拆迁居民利益,取得了显著的成效,一度紧张的拆迁双方关系明显改善。以 2007 年为例,全市共完成城镇居民住房拆迁 400余户,74900 多平方米,拆迁中为坚持保障居民利益不受侵害,始终做到了“三严格”。一是严格拆迁审批关。对拆迁主体的合法性进行了严格审批,做到了年检要件齐全、拆迁程序符合规定、各种安置方案切实可行,重点监管了拆迁补偿资金的落实到位情况。二是严格评估标准。执行了拆迁评估的住入制度,评估机构由被拆迁人投票和抽签确定,评估体系实行公示,接受被拆迁人咨询,评估争议严格按有关规定进行鉴定。三是严格工作制度。建立了宣传制度、分工制度、依法接待制度、举报制度、承诺制度、监管制度,向群众广泛宣传政策,做细工作,主动接受监督,认真处理人民来信来访,及时解决群众反映的突出问题和合理要求,维护了社会了稳定。

3.3 XX市城市管理行政执法尚需注意的问题

3.3.1 行政执法程序欠缺规范

就目前的情况来看,XX市城管执法工作中,行政执法程序需要进一步的规范。就行政执法人员来看,其并不具备执法的法律主体资格,所有行政执法人员仍是事业编制,与《行政处罚法》和国务院有关文件精神存在着明显的不一致。现实中还存在着执法人员的人身安全缺乏保障,经费不能到及时到位等问题,而部门领导向行政执法人员经常下达罚没指标,从而出现了很多不规范的执法行为,不严格按行政程序行事。具体表现在:一是证据收集程序失当。行政相对人不在现场时执法人员收集违法证据的方 式不妥,没有遵守证据收集制度,取证时不善于做思想工作请旁人做证,或者边 取证边实行行政强制。如:我局执法支队对城区主干道乱停乱靠车辆的处置就存在 程序欠当。行政相对人不在现场时,对乱停乱靠车辆的处置就是用一把大锁一锁了事,行政处罚决定书根本就没有直接送达行为人手中,导致行政相对人不配合执法,擅自破坏大锁开车扬长而去。二是执法文书填制不规范。个别行政执法人员填制限期整改通知书、拟处罚通知书、行政处罚决定书不规范,对法律关系主体之一的行政相对人身份的认定混乱,闹出笑话。三是执法行为不规范。一些执法人员不亮证执法,扣押物品不开具清单或者开出的清单上执法人员名字落款潦草,让人无法辨认,给行政相对人带来不必要的麻烦。个别执法人员适用简写程序超过范围,不告知当事人享有申请听证、行政复议、行政诉讼的权利和行政赔偿救济的途径,怕麻烦不想举行听证会,听证会举行不规范,达不到听证会的目的。

3.3.2 行政执法模式不够成熟

相对来说,XX市城管执法局是一个年轻的政府部门,因此现实中的行政执法模式中还显得不够成熟。具体说来主要表现为以下几点:首先是管理主体过于单一。政府是唯一的管理主体,社会团体、中介机构、私人企业、个体参与城市管理的积极性不高。其次是缺少长效管理机制。热衷于以突击、运动的形式管理城市,城市管理凭经验,局限于“头痛医头,脚痛医脚”,没有长效管理机制。如“牛皮癣”多了,就开展“牛皮癣”专项整治;“黑车”多了,就开展“黑车”专项整治;洗车店多了,就重点整治洗车店。这类突击式管理必然导致“整治一回落—放松一抬头一再整治一再回落”的怪圈。其三是管理部门领导对城市管理缺乏系统学习和研究,城市管理观念跟不上城市发展的需要,城市管理缺乏整体、长远规划,习惯于用“堵”的方式进行整治,没有堵梳结合的治理观念。在这种执法方式之下,行政执法市容效果不好,占道经营现象无法杜绝、道路不整洁、“牛皮癣”屡禁不止、马路拉链现象恢复不及时。行政执法社会效果不好,市民满意度底,执法创收导致部门利益损坏社会效益,暴力抗法事件时有发生;执法出现交叉和真空:行政处罚难以到位。

3.3.3 部分城管人员暴力执法

目前,城管暴力执法问题是我国城市管理行政执法工作面临的普遍性问题。XX市城市管理行政执法机关在开展行政执法过程中,暴力执法行为也时有发生。某些城管人员在执法过程中,违背法律的规定和程序规则执行法律,对管理相对人(商贩)进行辱骂、殴打、围攻、强行扣押没收物品等伤害行为。但我们也许要辩证地看到,并非所有的使用暴力的执法都是违法的,只有没有法定事由使用暴力,才算违法。为更明确指出XX市城管的部分不足,本处所指的城管暴力执法就是城管执法机构及其工作人员违法使用暴力的执法。
城管暴力执法导致以暴制暴,使得暴力抗法越演越烈,流血冲突不断。暴力执法的一个直接的逻辑结果即是暴力抗法。一个下岗工人、一个农民,当他最起码的生存都不能保证,那种“你不让我活,你也别想活”的后果就很难避免。中国政法大学教授马怀德曾指出“暴力执法,会带来暴力抗法”。 这样的结果间接造成成本越来越高,一些地方政府动用财政资金给城管配备了俨如防暴警察的保护装备,暴力执法遭遇的纠纷官司也额外地增加了行政成本,而所有的公共管理费用都是取之于纳税人,如此看来,最终受拖累的还是百姓。暴力执法还会使法律权威受到挑战,影响政府形象。城管本是法规的捍卫者,是国家和城市的执法者。尽然在队伍建设和人员素质上还不尽如人意,但绝大多数城管是尽心尽责的。但公众若是对城管心存偏见,但凡看到城管执行公务时,就对城管说三道四,出言不逊,那么损害的就不仅是城管的权威,而是法律的权威。野蛮执法与粗暴执法现象屡有发生,一些执法部门、执法人员在执法过程中,动辄挥舞“执法”大棒予以惩戒,更有的执法者的行为严重的偏离了正常的轨道,扩大了执法范围,其野蛮的执法方式、执法理念更有悖人性,有悖国家法律、政策。老百姓和执法机关不是敌对关系,他们都是这个社会的一分子。即使老百姓的行为跟政府法规有所抵触,执法机关应当及时制止并加以纠正。在“以人为本”、“依法执政”的今天,野蛮执法、粗暴执法这些行为己经严重扰乱了干群关系,影响了政府和百姓之间鱼水关系,站污了执法部门的形象,贬低的政府部门的威信。信奉“暴力执法”,不仅会打散人心,打乱执法者形象,也会打散政府与群众的血肉联系。城管“暴力”,不论是“施暴”还是“受暴”,损害的都是政府形象。

3.4 城市管理行政执法的现实困境

3.4.1 城市管理行政执法出现非人本化倾向

目前在我国城市管理行政执法的过程中存在比较明显的非人本化倾向。城管执法过程中采用的手段主要是剥夺执法对象生产资料的方式,采用强制手段迫使其停止经营,以达到执法目的。某些地方的城管甚至以追求经济利益为目的,单纯收缴罚款。执法者丝毫不考虑执法对象的生活境况、合法权利,市民的购买需求、生活需求和执法的成效,执法手段单一、粗暴而不科学,损害人民利益,完全违背了中央提出的“以人为本”的执政要求。执法手段的非人本主义是城管违法行政的又一显著特征。城管执法权力具有双重性,既能用于维护城市管理秩序,为行政相对人提供行政服务,也可能被滥用,对行政相对人合法权利造成伤害。以行政强制行为中暴露出的暴力执法问题为例:从近年来公开披露的许多典型案件来看,一些城管执法人员不合法、不恰当地采用强制措施侵犯行政相对人合法权益的问题比较突出,有的在没有法定授权情况下采取强制措施,有的不依照法定程序采取强制措施,因而造成了城管执法机关与行政相对人的紧张关系,大大影响了人民政府的形象。此类纠纷的根本原因在于某些地方的城管执法机关和执法人员行使的行政权力没有受到有效约束,没有摆正城管执法机关和执法人员与行政相对人的关系。在执法相对人法制观念淡薄、利益观念失衡的情况下,如果执法人员没有一个文明的执法行为,很容易引发相对人对执法活动的抗拒心理,并激化执法相对人及旁观群众潜在的暴力抗法思想。城管部门本身是一个比较年轻的机构,其规范化程度还有待加强。城管执法人员的来源具有多样性,素质也参差不齐,而且,在执法中主要采用罚款、没收、强制执行等单一方法,因此,执法过程中经常出现各种易引起违法者的反感与抵抗的行为。如在执法过程中,有的执法人员执法随意性大,宽泛行使自由裁量权,同一性质的案件受人情关系、行政干预等因素的影响,处理结果不同,造成执法不公,加大了违法者的抵触情绪。有的执法人员在执法过程中不敢碰硬,打击“钉子户”不力,在社会上形成了城管部门欺软怕硬的执法形象,助长了违法者的抗法气焰与暴力倾向。还有一些执法人员不讲究执法艺术,出现重罚轻管,态度生硬,执法不规范,背离执法程序等问题,这也会引起违法者的反感,进而引起推操、撕扯直至暴力抗法等行为的出现。

3.4.2 城市管理行政执法存在法制缺陷

随着我国社会主义法制的健全,特别是入世后,政府的决策和行政管理面临越来越多的法律问题。改革开放后,城市现代化发展十分迅速,城市管理的任务也越来越繁重。在城市管理法律法规以及管理体制尚不健全的情况下,随意执法就不可避免地出现在工作当中。最终造成了执法队伍的较差形象,甚至被群众称为“土匪”,也影响了政府与群众之间的关系。此外,由于缺乏法律法规依据,加之各城市管理机构之间的权限不明,城市管理也只能在低水平徘徊,管理效能差。我国到目前为止还没有专门的城管行政执法的法律法规,城管行政执法只能参照其他相关法律。1996 年颁布的《行政处罚法》,是最早肯定行政执法的法律文件。其第 16 条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。城管只有对“物”的处理权,没有对人身进行限制的权力。他们的执法方式,主要是罚款和没收财物。而协管队员,并没有真正的执法权,只能协助城管队员执法。城管查抄之后,对于那些没收的物资怎么处理,法律上也没有规定。对于那些属于生鲜物品的瓜果蔬菜等物品,城管队员都上交,送了社会福利院。可是,那些没收来的三轮车、煎饼炉子该怎么处理,都没有规定。
在理论层面上,中国采用的中央高度集权的单一制国体。宪法也规定了立法、行政、司法、检察权分别行使的横向分权原则,实践中却一直是行政权占主导的,作为最高立法机关的全国人民代表大会及其常委会的立法行使是缺位的,政府被授权立法范围相当宽泛,立法阶段应有的民主性程序先天欠缺,无法得到全社会的积极互动,立法的权威性和守法基础相对低下。而政府(国家)在建构并维护社会生活秩序的传统是通过创设法律规范,对社会生活进行管制或引导以行政管理现实需要为考虑基点和第一思维,并有在广度和深度急剧扩大化趋势,随着中央和地方等立法主体的外延的扩大,立法数量上出现膨胀局面,因此在法制外层和内部极易出现各种问题。一方面,缺乏互动的诱因的管制性法律规则,始终遭到漠视、冷遇、拒斥,在执行中乏力,甚至受到公然的挑战,政府的权威性受到挑战、减损,表现在行政执法实践中,导致执法的经济和社会成本高居不下,执法效果有限,动用多种执法资源和途径的铁腕执法,也只是短视行为。例如:在治理城市里的游商浮贩,乱摆乱放,伸舌头经营、跨门经营等,取缔自发形成的非法早夜市等违法行为时候,一味地堵而不疏,机械地严格执法,不但往往遭到相对人的拒斥,甚至暴力抗法,“行变刑”。在城市下岗职工增多,社会失业率居高不下,城市外来流动人口剧增等因素下,一些市民也表现出相当的冷漠(甚至包括一些执法者),在进行行政处罚时,一味地使用罚款或暂扣甚至没收的处罚种类时,阻力尤其巨大。作为小商小贩的行政相对人来说,货值不过几百元以内,一些处罚明显过重,但对一些法人或其他组织等规模较大的占路行为方显适当,中国城市的历史不长,多数市民原本大都来自广大农村,素有赶集的习惯,尤其是老年人有起早的习惯,尤其是每天需要的新鲜农产品:超市或农贸市场供给不及时,且价钱昂贵,老百姓希望就近、方便、廉价的购买到,在城市规划建设过程中应充分考虑各种不同收入人群,特别是要对低收入群体更多的关注,在低收入集中的地区政府可以考虑投资修建一些低租金或免租金的菜市场,比如有些地区设置的划时段分路段的市场,或增加一些网点、提早开市、延时服务等行政指导措施,违章违法行为大幅度降低,管疏得当。另一方面,由于我国现在仍存在部门立法,而各部门在立法过程中缺乏协调和统一,又因为都是从本部门利益出发,结果导致部门立法相互矛盾冲突,法规适用混乱。如《行政复议法》规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法利益的,可以自知道具体行政行为之日六十日内提出行政复议。而《城市市容和环境卫生管理条例》则规定当事人对行政处罚不服的,可以自接到处罚通知之日十五日内向做出处罚机关的上一级机关申请复议。两者在法律上是相冲突的,亟待整合。

3.4.3 城市管理行政执法部门的内外协调机制缺失

城市管理行政执法部门内部及与其他部门之间存在问题,领导冲突等现象严重城市管理行政。执法局常采用的管理模式,把行政执法的职权放在市区两级,执法队伍的人事、工资关系在区,日常管理在区和街道,市执法局对各区执法局的业务进行指导和监督,这样各区执法局就接受区政府和市执法局的双重领导,各区政府根据各区的实际情况安排工作,而市行政执法局则根据全市的总体情况部署工作,难免在工作中发生矛盾和冲突,而区执法局又不得以把区工作作为重点,从某种程度上市执法局的领导就大打折扣。而且市执法局又远离执法一线,制定的规章制度和实施方案有些难免脱离实际或缺乏操作性。个别区领导法律意识淡漠,对各职能部门的执法权限模糊,往往把一些非执法局的工作通过行政命令强加给执法局,使执法局成为“消防员”,哪里起火哪里就有执法局,尤其是遇到国家级的大型检查,配合建委、法院拆迁,配合卫生局处罚卫生不合格的小饭店、小旅馆,配合工商局没收无执照业户的经营物品,配合文化局清理不合格的网吧等等,造成越权执法和不遵守法定程序现象时有发生,给百姓心目中留下不良印象,而且极易产生冲突,甚至导致暴力抗法现象。城市各部门之间协调配合不力。城市管理工作面广量大、情况复杂,需要各相关部门密切配合,才能形成合力。但现实中各部门常常各自为政,综合管理成效相当低下。如乱停车问题,大量的“摩的”无序停放、载客,造成道路拥阻、市容混乱,交警、客管、城管等部门因管理职能交义,未能长期通力协作,致使管理效果大打折扣。如跨门占道经营问题,部分店面根本不具备室内经营条件,而工商部门却核发了营业执照,经营者往往以此为借口而跨门占道营业,给市容管理带来负面影响。又如无证摊贩管理责任在于城管,但在其放弃无证设摊后如何维持生计问题,又不属于城管部门职责范围,导致只堵不疏,造成“回潮”现象明显,很难从根本上予以解决。城市管理行政执法局所负责的工作基本是原有城市其他管理部门不愿干的活,并把主要的职责定位于街头无证商贩,同时强制措施(即立法)跟不上,致使工作陷入停歇状态,没有扩张力、没有推动力、没有更新城市容貌的激情,而无证的街头商贩是每个城市最难管理的一个角落,这个角落里有老弱病残,有下岗职工,有农村来的打工一族,基本是弱势群体,让老百姓同情,因而是工作的力度加大就会遭来质训与馒骂,其他的工作方法(如劝告、思想工作)又解决不了问题。

3.4.4 民众法制意识薄弱,民主参与程度不足

我国经过长期的法制化教育,人民群众的法制观念有了较大幅度的提高,对法律的理解程度也在逐年增加。但在社会经济、政治、文化飞速发展的背景下,人民群众的法制观念还是相对滞后,尤其是城管执法的对象大多是农村流动人口、城市下岗职工、郊区失地农民等弱势群体,他们的文化水平相对较低,法制观念也相对淡薄。他们往往认识不到其违章行为的严重性,以为自己没有违法,更没有构成犯罪。所以当他们遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁,从不认为自己的行为是一个违法行为,执法人员的正常执法活动被他们看作为针对他们的个体行为,继而希望通过自己的抗法行为来进行“私力救济”,希望通过暴力的方式逃避城管的处罚。暴力抗法发生后,他们大多意识不到抗法也会构成犯罪。即使对抗法行为的性质有所了解,也会为了个人利益而以“我不懂法”作为搪塞的理由。此外,在他们之中还存在着“法不责众”的错误认识,尤其是当周围有群众围观时,他们就会起哄、煽动,编造虚假事实和理由以挑动不明真相的群众一起参与抗法行动。围观群众越多,抗法者越有恃无恐,激烈的抗法行为越容易发生。
而另一方面,由于在城管执法过程中,城管执法者往往缺乏公仆意识,官僚主义严重,认为城管执法就是管理,缺乏服务的意识,单边管理的观念根深蒂固。基层百姓的利益与城管工作息息相关,但由于现行城管体制下,缺乏群众的民主参与机制。所以,长期以来,我们习惯于指责市民缺乏维护公共市容卫生环境意识,却很少分析市民为什么缺少这种维权意识。实际上,当露天农贸市场侵入住宅小区,占道经营影响交通、住宅区产生商业噪音和环境污染时,市民的反应非常敏锐,维权意识十分浓厚。而对公共区域大量市容环卫违法行为,不少市民处于不想管、不敢管、不能管的状况。因此,我们必须致力于研究和建立市民参与和维护城市管理的有效形式与载体,比如对自接影响市民生活环境的公共区域的管理,可以交由市民组成自治组织自主管理,加强对规范执行市容环卫责任区制度和“门前三包”制度的指导、检查和监督,建立社区公共市容卫生环境道德点评制度,老干部、老党员、老职工义务进行公共市容卫生环境巡视制度等,形成全社会共同关心和维护公共市容卫生环境的良好氛围。

3.4.5 城市管理行政执法活动缺乏有效监督

城市管理监察机构是各省级人民政府根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》及《中华人民共和国行政处罚法》的规定和国务院的授权,在本行政区域内设立的开展相对集中行政处罚权工作的机构。但法规在赋予城管广泛职责的同时,却没有设立相应的监督机制。履行职责缺乏监督,必然导致行为变异,为所欲为。城管与被执法者之间的冲突只是一个表象,它是中国社会转型和现有公共管理方式失范的必然结果。另一方面,在现行的法律框架内,暴力执法或暴力行政被划定为工作方式方法不当的范畴,而不是作为违法行为来处理和对待。这使得一些身染执法恶习的执法人员,在发生暴力执法行为后,也往往会大事化小、小事化了。随着中国城市化的到来,失业人口摊贩化、摊贩群体弱势化、摊贩经营非法化等问题的出现,使街头摊贩管理成为一个城市治理的难题,而城管则成了这支弱势队伍的直接对立面。前不久,媒体报道一名城管人员暴力执法,将一位老人打伤,城管中队领导却称是正常的执法。暴力执法变成了正常执法行为,这正是监督缺失背景下产生的执法尴尬。随着民主的不断发展,法制的不断健全,公民的法制意识不断增强,越来越多的公民已经拿起法律武器维护自己的合法权益。但相关的法律制度不很健全,没有配套的实施措施,一些条款太过笼统,缺乏可行性,结果公民的正当权益受到侵犯时,往往得不到救济和保护。同时,因为法制不健全,执法人员依法行政观念淡薄,城管执法经常超越法律。如《行政处罚法》第 16 条规定:“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《行政处罚法》第 40 条规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在现场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。”《行政处罚法》第 41 条规定:“行政机关及其执法人员在做出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立,当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”在执法过程中这些规定往往得不到遵守,一些违法行为得不到制止和纠正,相关执法人员的违法责任得不到追究,客观上也纵容了违法行为的再次发生。由于一些地方主要领导依法行政观念不强,对执法人员存在偏袒心理,态度暖昧,公安机关,司法机关担心“惹火上身”,导致处理暴力执法案件过程中碍于面子或人情关系,即使有法律允许的强制手段也不敢或不愿采取,纷纷回避,对一些暴力执法行为。特别是城管队员殴打无证商贩行为的处理不了了之,这一现象也助长了违法行为人的气焰。有时暴力执法与暴力抗法难以截然分开,又没有相关惩罚和赔偿制度,所以法院也无法判决,甚至有时直接以不在受案范围为由拒绝受理,这样就使暴力执法者逍遥法外。

第 4 章 城市管理行政执法走出困境的对策

4.1 转变城管理念,提高城市管理行政执法的队伍素质

4.1.1 树立正确的城管理念

1、树立以人为本的城管理念。城市管理必须以人为本,必须把保障人的生存权放在首位。因为城市首先是人们谋生的场所。在中国很多历史悠久的城市中,常常听到“先有某某市,后有某某城”,这里说的是,集市往往是城市形成的先导。美国社会学家波普诺说,“确定一个地方是否为城市的最重要的因素,不在乎其规模,而在于其居民的谋生方式”。从一开始,城市中最基本的谋生手段就是摆摊设点提供各种手工业和商业贸易服务。因此,手工艺匠人和小商小贩也就成了最早的城市居民。当人类社会进入工业化、城市化、现代化的轨道以后,城市的功能也发生了很大的变化。然而,即使在以社会化大生产为主的城市社会中,小市民们传统的生产方式和生活方式仍然保持了其顽强的生命力。
城管单位在严格执法时,不要去伤害一些人的、尤其是低收入者的基本生活来源,这是最基本的底线。如果要实现执法目标同时又不得不伤害低收入者的生活来源,我们就需要想办法从其他途径给他们以足够的补偿,以免执法过程中,因为伤害根本利益,而使得社会矛盾激化。使城市管理转向对城市中的就业弱势群体提供帮助,为他们提供找到可持续生计的社会服务,并且可以进一步具体地教会他们合法经营乃至理性地理财,从而使他们实现自力更生的目标。优化我国目前的城市管理行政执法,根本在于完善社会保障体系,把城管在尽可能的范围内、在最大程度上转变为城市服务。城管执法如果长期、单纯地依靠“兵来将挡、水来土掩”的传统管理理念,必然会招致公民对城管的积怨,会导致城管执法现实困境的扩大。因此,政府需要全面做好弱势群体的社会保障工作,例如做好下岗失业人员的保障,筹建免费的贸易市场等等,从源头上引导和疏通矛盾,才能从根本上突破城管的现实困境。
2、树立有限行政的城管观念。政府进行行政管理应该适应时代需要,秉持“有限性”观念,从社会领域收缩其原有的侵犯性权力。凡由社会、市场或个人自己能完成的事项,政府不加干涉,只是为这些事务的运行制定安全、公正、秩序、规模化的规则,以强力保证执行,让公众私利需求在制度安排中自我满足。“有限行政”观念要求政府的行政管理活动必须做到:首先,政府及其工作人员应该以一种保障而非侵害、剥夺公民合法权益的态度,合法行使各种行政权,要承认私权的适当扩张,及时从市场己发生或可能发生作用的领域收缩权力:其次,各项行政权之设定、行使必须符合法治的原则和具体要求,立法、行政、司法相互分上制衡,中心应倾向于控制行政权,保障私权:最后,各项行政权的全部行使过程要公开接受立法、司法、行政、社会、党团等各方面的监督制约,一旦权力范围及规模越出法定幅度,必须有正式的专门机关及时、有效予以纠正。

4.1.2 创建高素质的城市管理执法队伍

城市管理中的行政执法工作是一项纷繁复杂、涉及多项学科的既艰苦又细致的工作,特别是在实施相对集中行政处罚权以来,任务更加艰巨,对建设好城市和管理好城市需要一个什么样的城市管理行政执法队伍显得愈加重要
1、从严治局,提升队伍政治素质。加强思想政治工作,增强队伍的凝聚力,形成人人思进的氛围。开展好思想政治工作,坚持不懈地对城管执法人员进行执政为民教育、党的宗旨教育、职业道德教育、党风廉政教育、法制教育、艰苦奋斗教育和爱岗敬业教育,解决好“为谁掌权,为谁执法,为谁服务”这一根本问题,增强执法人员做好执法工作的责任心和使命感,使广大执法人员树立正确的人生观、价值观,提高政治思想觉悟。
2、深化改革,提升队伍的业务素质。只有深化改革,提升队伍的业务素质,才能克服就案办案、孤立办案、机械办案的积习,才能使执法的政治效果、社会效果、经济效果有机统一。

4.2 优化内部管理,整合城市管理行政执法的行政资源

4.2.1 明确部门职能定位

在对目前XX市各执法部门执行的数百项行政处罚职能进行分类分析的基础上,明确应当归入城管的职能范围。具体把握几个原则:一是城管承担的职能,应当建立在广义的城市管理概念之上,不仅仅局限于城建领域:二是城管职能配置应当主要围绕城市市容与环境的治理、城市建设秩序的保障,本着有利于城市规划、建设、管理统一和有序的原则;三是按附效能的原则,对于过于依赖部门行政管理活动,集中后势必会肢解管理的整体性,反而会影响执法效能的行政处罚权不宜集中,如依附于许可审批并主要针对特定管理对象的行政处罚权,原则应当由许可审批部门承担,不纳入城管职能范围;四是职能归类以提高执法效能为根本,以有利于具体职能的履行为条件,按照以整体集中为主、部分集中为辅的方式,从实际出发,“不搞一刀切”。五是职能的归类不受技术含量程度的限制。对于专业技术含量较高或者依赖较高专业技术的行政处罚权,或者部分职能集中后仍需保留少数处罚职能的部门,可以采取暂时将原行政机关所属执法队伍变更为城管派驻机关,人、财、物仍由原行政机关管理的过渡方式。

4.2.2 合理划分区域管辖

这是XX市城市管理行政执法体制改革试点中的一个突出问题。由于改革之初对城市管理概念还仅仅是一种狭义的理解,所以,改革后不少地方出现了就出现了“城乡”之间执法上的许多空白。如在市容、环保等方面,行政处罚权划转后,对农村地区发生的相关违法行为,城管组织由于执法区域上的限制,无法查处;原执法部门按照国务院规定的改革原则又不能继续行使已经划的行政处罚权,因而造成了城管与相关部门之间在执法过程中的一些混乱局面,直接影响了全市“一盘棋”城市管理整治工作。对此,应有一个全盘统筹的考虑。首先,随着XX城市化进程的发展,在本市许多地区“城乡”的概念已经开始并且会愈发模糊,因而,我们对城市管理概念的理解也应随之更新,应当站在建设和谐XX的全局,重新认识和明确城市管理的范围和区域;其次,行政执法本身是对执法职能的调整与整合,行政执法部门依法履行职能,不仅包括严格执行法律、法规、规章规定的实体与程序,也应当包括法律、法规、规章规定的执法范围;第三,实行行政执法是为了强化城市管理的整体效能,如果改革的结果使管理出现“真空”地带,客观上影响了城市管理效能的充分发挥,也就违背了改革的目的。所以,按照职能完整统一性原则,应当进一步明确:城市管理行政执法组织是各级政府直属的专司行政处罚职能的行政机关,其机构的设立与职能履行的范围,应当以法律、法规、规章规定行使该项职能的范围为准。

4.2.3 优化层级职权分配

按照层级分权的理论和管理重心下移的方针,进一步明确城管职能的层级分配。原则上城管组织享有的行政处罚职能主要应当由区县机构行使,其中不包括属于专业性较强不宜下放或者暂时不宜下放的职能。为了能够切实区分层级责任,对于明确由区县城关组织承担的行政处罚权,市局原则上不再行使,但可以保留在考核和监督基层执法时发现违法行为的及时查处权。

4.2.4 创新城管执法模式

城管执法模式是指一个国家和地区的行政机关实施行政管理过程中,通过具体执行法律规范来行使行政权力、调整权利义务、处理社会关系,达到行政目标的基本体制。由于行政执法是行政机关最大量、最常见的行政管理活动。它对行政相对人权益发生最自接、最具体的影响。因而也是易于滥用行政权力、损害公民权益、以权谋取私利的行政管理环节。在现阶段的行政执法体制中还存在着政策制定职能与监督处罚职能不分,监督处罚职能与技术检验职能不分等现象:在实际行政执法工作中,行政执法机关各自为政,缺乏有效的协调配合,权责分离的状况也很突出,具体表现在多重执法、多头执法、执法扰民、执法害民、重权轻责、执法趋利等问题,影响了行政执法的公正性和统一性,干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序,并导致了不正之风和腐败行为的发生,严重损害了政府在人民群众中的诚信形象。
城管执法模式其实是一个涉及执法理念、执法方式、执法条件以及执法手段的综合性问题。目前,城管队伍作为城市管理执法体制改革的产物,虽然在组织形式和承担职能等方面标志着某种创新,但是,其履行职能的方式并没有实质上的改变,其执法的模式仍然只是通过人盯人的人海战术以及突击整治、集中治理等方式实现管理目标,其执法效果显然难以做到违法必究,更不要说实现有效控制。于是,城市管理执法总是在“不能根治新问题,总要面对老问题”的“治理—反弹—再治理—再反弹”的循环往复中疲于奔命。所以,创新执法模式的问题,应当成为深化城市管理执法体制改革的一项重要内容。
创新执法模式的主要任务,除了切实转变执法理念,加快培育社会自律组织,促进政府职能的根本转变,加快社会信用体系的研究与建设,逐步改变以罚代治以及单纯追求行政处罚等传统执法模式,切实增强城市管理执法的长期效应等需要作长期努力才能实现的任务外,当前,城管执法中函待解决的问题:一是改善执法装备的问题。加大执法的科技投入、财力投入是切实促进执法方式改变的基础。据调查,目前,各区县城管大队及其分队的执法装备,基本上仍然是队伍组建时配备的,像车辆、通信、取证工具等一般装备己经落后和陈旧,从适应当前加强城管执法以及切实转变行政执法方式的需要出发,改善城管执法现有的执法装备状况己经逐渐成为制约其执法效能的一个重要问题。如采取变与当事人面对面的直接执法,为非接触性执法的新的执法方式所需的设施与装备,加强日常巡查监督所需的车辆、通讯等装备,以及为了更好地解决执法人员在执法中的自我保护问题,应配备一定的防护设备、服装等。二是增配相应的执法手段问题。手段缺乏是行政执法领域的一个普遍问题。相对于城管来说,由于其执法的对象比较特殊,利益冲突比较明显,同时,其履行的各种职能完全是由相关执法部门中划转和剥离出来的,作为一支专司行政处罚的队伍,其执法手段缺乏的问题就显得更为突出。目前,城管执法主要是以罚款为主,其对象大部分是社会矛盾比较集中的群体,如下岗工人、失地农民、外地务工人员等,在执法实践中,仅仅依靠罚款,既不能有效的实施行政处罚,达到警戒违法行为的效果,而且由于老百姓同情弱者的心理,常常会激化一些群众的逆反情绪,给政府的形象造成一些不良的负面影响。为了适应社会转型期的特点,维护好城市管理秩序的同时,能够较好的解决和处理好一些社会矛盾,化解一些不稳定因素。为此,我们认为,还是像前问题的讨论一样,在城管在现场执法,可以有公安配合执法,可以适当使用一些城管队员无权行使的强制措施及执行性权力,包括:查封、扣押、带离现场、组织相对入学习法律法规、和解执行、终止服务等。

4.3 注重协调配合,促成城市管理行政执法的良性互动

4.3.1 加强各部门间的协调配合

行政管理活动具有系统性、延续性、复杂性和多面性,对于任一具体的城市管理活动而言,行政处罚权与其它行政职权都是相互依存、相互促进、相互制约的。相对集中行政处罚权制度对行政管理活动进行人为分割虽然可以达到相互制衡,减少寻租可能性,但也造成了行政活动成本的提高和行政效率的降低,必然导致工作上的脱节与失衡,城市管理行政执法机关行使的行政处罚权大都是从其他行政机关分离出来,这就存在如何与相关行政机关在工作中相互衔接的问题,如果衔接不好,行政执法的效果就很难显现。近年来,部分城市也都总结出了一些增进部门间协调配合的制度,在相应的政府规章中也对案件移送和执法信息共享作出了规范,但是这些制度的设计还不够全面,而且一部分工作协作机制是通过同级部门的力量实现的,仅靠部门的力量去实现部门之间的工作协作,成本和难度都是很大的,所涉及领域也是很窄的。而且这种协作机制是部门之间利益博弈的一种产物,这种相互妥协的产物是无法达到理想的协作要求的。
鉴于这些问题,我们认为建立新模式中的各项协作机制必须采取自上而下的方法来推动,即通过地方人大制定的地方性法规条例来明确各项工作协调机制,具体内容包括:第一,建立信息资源共享制度。可以采取双方互派联络员或建立计算机联网等形式,随时掌握行政管理动态和行政处罚动态,资源为双方所用。这是行政协作的基础,只有充分了解相互间有关的情况才能进行有效的协作。第二,建立双向告知制度。涉及行政管理、行政审批与行政执法相关的规定、信息等情况,有关管理部门及城管大队,要形成双向告知制度。这样有利于行政机关互相之间的监督,形成“权力制约权力”的格局。第三,建立案件移送制度。原执法单位职能划转后,发现应由城管大队处理的案件,应及时移送给城管大队处理:城管大队在执法中发现超出自己执法权限的案件,也应及时移送有关执法部门处理:对群众来信、来访、举报投诉,也应根据各自职责范围,进行处理或移送。这样能够保证各项工作及时妥善处理,避免相互推语,确保职能对接。第四,建立现场处理合作制度。同层级的行政执法机关之间要建立互动执法制度,确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关承担协助协管义务时能得到及时、有效配合。执法机关提出协助调查、采取强制措施等协助协管要求,只要手续完备、程序合法,协作机关应及时无条件予以配合。第五,建立争议问题处理制度。在执法过程中发生的争议或者其他问题,应当首先由行政执法机关互相协商解决争议:协商达成,由同级政府法制机构负责协调处理;协调不成的,则应当报共同上一级行政机关依法裁决。

4.3.2 倡导城管的民众参与

1、坚持群众路线以增强城管执法成效。在城市生活中,由于城市面积和城管人数的不对称比例,城管人员不可能对城市的每一个角落都管理到位,不可避免地存在着城管盲区和死角。这就要依靠广大人民群众的强大监督力量,由于广大群众分布在城市的各个地区和角落,从某种程度上讲,他们的监管范围和视野要比城管人员的大得多。因此,充分发挥群众的监督力量可以显著地提高城管工作的成效,可以有效地避免城管盲区和死角的存在。具体讲就是充分发挥街道、社区在城管执法中的积极性。城市管理点多面广,尤其在现场、现行方面,管理重心太高,往往出现“看得见的管不着,管得着的看不见”的问题。街道、社区处于政府管理神经的末梢,在城市管理中的地位作用不可小视。正以为如此,赋予基层更多的实际管理权限,使权责相匹配,调动街道、社区、单位及广大市民参与城市管理的积极性,才能为有效的城管执法打下坚实的基础。
2、依靠群众监督约束城管执法行为。城市管理是一门具有广泛内涵的科学。随着国内城市进入高速发展期和集中建设期,城市管理也进入精益化新时代,从原来的“重建设,轻管理”的做法,逐渐过渡到“建管并重,以管为主”,这是时代的新需求。充分发挥群众和媒体的作用,通过政务公开,加强舆论监督,形成政府与市民的信息互动与及时沟通,是时代的要求。目前,包括北京、上海、大连、青岛等城市,己经在城市管理精益化方面进行了有益的尝试,其中最重要的就是建设民主化的问政、议政、听政机制。如果“公众城管”理念能很好地融入到城市管理的具体工作中,将会改善城市的粗放化管理,对从整体上提高XX市城市管理水平,实现人民城市人民管的目标有深远的意义。

4.4 加强法制建设,完善城市管理行政执法的相关法规

法律法规的建立与完善能够使城管执法有法律依据,而公众也可以用法律的手段维护自身的和法权益,要建立更具有操作性的法律法规体系,对现有法律法规进行有效的整合,发挥其整体效应。
诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺思指出:“制度是社会的博弈规则,或更严格地说,是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。邓小平也说过,制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。因此,制度的完善才能带来公共权力行为的完善。到目前为止,国家还没有一部专门的法律来规范城管执法,只是在其他领域都有一些法律,这些法律构成城管执法的法律基础。城管部门适用的最高法律规范地方政府组织法第 64 条和行政处罚法第 16 的相关规定。但这两个条款都只是具有宏观指导性,在实际操作中很难适用。因此,城管执法所适用的法律既有部门规章又有地方法规。由于这些法规与规章出自不同部门、不同行业,针对同一违法行为所规定的处罚标准具有很大的差距,这就使城管执法在法律选择与法律适用上具有很大的自由裁量性,城管执法的规范化程度也因此而大打折扣。

4.4.1 出台新的城市管理总体性法规

针对目前的现状,我们认为应出台更为科学和完善的可操作性更强的关于城市管理的法律法规。科学严密的法规体系是搞好城市管理的先决条件。要通过深化城管执法体制改革,加快建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制。为此,应继续开展相对集中行政处罚权工作,积极探索相对集中行政许可权,推进行政执法试点,要减少城管执法层次,适当下移执法重心,对与人民群众日常生活、生产自接相关的城管执法活动,主要由市、县两级城管执法机关实施。相对集中行政处罚权,就是把原来分别由各类行政机关行使的行政处罚权,特别是公共场所的行政管理处罚权(也即人们常说的“街头执法权”),通过依法重新配置,相对集中于一个或几个行政主体来行使,从而减少矛盾冲突、提高行政效率。
因此,国家立法机关应尽快着手制订出台《城市管理法》。对现有行政执法所适用的法律法规进行严格审查,对不再适应行政执法工作需要的相关条款依法予以废止,并从行政执法的工作实际出发,充分考虑社会承受能力和城市发展的前瞻性要求,使之适应行政执法工作的进一步发展要求,为行政执法工作提供法律上的支持。有了专门的法律,城管执法才能实现规范化,才能更好的开展工作。目前虽然由于涉及政府体制等问题,立法受到一些客观条件的限制,但是城管部门要维护好社会秩序,没有法律依据终究是无法做好工作的。

4.4.2 完善已有城市管理细则性法规

在积极开展相应立法工作的同时,还应与对与城管法律法规相冲突和矛盾的其他部门法进行清查。依照《行政许可法》,清查与中央法律法规相矛盾和冲突的地方性法规,违背宪法的要进行违宪审查。清查城管法律法规与其他部门法相矛盾和冲突的地方,整合中央与地方、城管与其他部门的法律体系,建立一个科学、完备、可操作性强的城管法律体系。
应对城市管理方面的法律法规等法制建设现状进行分析,以完善城市管理体制为重点,做好立、改、废的衔接,及时拟定一个近期立法规划和计划,以利于城市管理法制体系的形成和完善,构建城市综合管理模式。

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致 谢

春华秋实,寒暑三易,仿佛不经意间,我的 MPA 学习阶段就要告一段落了。三年来,给我帮助的人太多太多,令我感动的时刻数不胜数,岁月的脚步依然匆匆,我会把每一份关怀,每一份勉励都铭记、珍藏,把他们当作我生命河流中那朵最晶莹的浪花,记忆宝库中那颗最灿烂的珍珠。
首先感谢我的导师王凯伟副教授。三年前是王老师将当时学术上懵懂无知的我引入了知识的巍峨殿堂,三年来同样是王老师的耳濡目染、潜移默化、严格要求和悉心指导,使我不仅接受了全新的思想观念,树立了宏伟的学术目标,掌握了学科的研究方法,而且还明白了许多待人接物和为人处世的道理。王老师平易近人的人格魅力,自强奋斗的人生哲学,严谨进取的治学精神和乐观向上的生活态度将是我今后生活工作中永远的榜样,是防止我学习上迷失方向的指路航标。此时此刻,王老师日常对我的关怀帮助一幕幕浮现在眼前,令我如沐春风,倍感温馨。桃李不言,下自成蹊;师恩深厚,不敢言报。
湘潭大学公共管理学院是我三年来学术上的精神家园,这里活跃的学术交流,前沿的思辨研讨常常使我流连忘返,沉浸其中。尤其要感谢彭国甫教授、颜佳华教授、成志刚教授、宁国良教授、梁丽芝教授和陈建斌副教授等老师言传身教,道德文章并重,更是在本文的开题、预审中给我许多可贵的指点和有益的启发。
感谢我周围所有 MPA 班的学员们,是你们的无私帮助和支持,才让我顺利地完成三年的学业。三年短暂,未来漫长,唯有今后以百倍热情工作、学习,力争有所建树,才能对得起自己的人生。






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